POR K. LÓPEZ Y C. PALACIOS
lahora@lahora.com.gt
“No vamos a ser exitosos en la lucha contra la pobreza si no tenemos un Estado más fuerte”
El presidente Jimmy Morales recibió un país que enfrenta una situación financiera crítica. De las medidas que tome en este sentido, dependerá la capacidad de su Gobierno para cumplir con las necesidades de la población en áreas básicas como salud, educación y empleo. El ministro de Finanzas, Julio Héctor Estrada, habló con La Hora sobre las propuestas para prevenir una posible crisis fiscal y fortalecer la presencia del Estado, para garantizar efectividad y transparencia.
En el foro de la Cámara de Comercio aseguró que el país afrontará una situación de “incertidumbre” financiera, debido a la falta de recursos para financiar el presupuesto, ¿Cuáles son sus principales preocupaciones respecto a este tema?
Tal vez lo más importante es que tenemos un presupuesto de Q70.7 millardos, pero por los cambios que hubo en la reducción de presupuesto en noviembre, están descuadradas las fuentes de financiamiento; no se pueden ejecutar. Eso nos inhabilita la ejecución de más o menos Q2 mil millones, cuya fuente de financiamiento no está definida.
Adicionalmente, de los Q9 mil 500 millones que incluye el presupuesto para financiarse en bonos, solo se puede emitir la mitad, y después, hay que pedir una autorización adicional al Congreso para emitir la otra mitad, o reemplazarlo con préstamos de apoyo presupuestario. Entonces, en cualquier caso hay que ir al Congreso con dos préstamos o con una autorización de bonos. Esos Q4 mil 700 (millones), sumados a los otros Q1 mil 600 (millones) que nos faltan de fuentes de financiamiento, hacen que, de Q70 millardos, hayan seis (millardos) en incertidumbre de saber si los podemos emitir, financiar. Y seis es bastante.
Si a eso le sumamos que la recaudación tributaria el año pasado creció 1 por ciento y la meta de este año es crecer 9 por ciento; si no crecemos los 9, nos van a hacer falta otros 2 o 3 mil millones de ingresos tributarios, y ya se crearía un agujero grande. Si no resolvemos esa incertidumbre de que tenemos ese financiamiento va a hacer que los proveedores, contratistas, funcionarios, entidades que dependan del pago público, no se realice, porque no hay seguridad de pago.
Se resuelve relativamente fácil, en la propuesta que se presentó al Congreso el lunes, ya va una propuesta para sustituir por bonos los préstamos que quedaron inejecutables y así cumplir con los compromisos. Además, la regla de tener que pedir permiso otra vez, se elimina, se emiten tres tramos de bonos, pero ya está autorizado el año completo. Entonces, no tenemos la incertidumbre de que nos falten cuatro o tres millones. En tercer lugar, pedimos también que nos dejaran flexibilidad para hacer un reordenamiento de la deuda, porque tenemos deuda de diez, nueve u ocho años, a tasas más altas que las que tenemos hoy. Entonces, podemos pagarla anticipadamente, sacar una nueva con tasas más bajas y con eso ahorrar intereses.
Una parte del problema de la incertidumbre es la viabilización del presupuesto; la otra parte es la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT). También planteamos que en unas semanas vamos a tener una propuesta de reformas a la Ley Orgánica de la institución. Necesitamos un cambio de liderazgo; un cambio en la gobernanza; un cambio en los incentivos y la relación entre la Superintendencia, el superintendente, sus intendentes y el directorio; mejores mecanismos de control. Tenemos mucho apoyo de cooperación internacional para entrar a hacer varios programas para recuperación de la recaudación, pero necesitamos gente que los pueda implementar y que tenga el mandato para hacerlo, no que esté interina o temporalmente. Necesitamos un mandato claro.
Si logramos este decreto de viabilización presupuestaria e implementar los cambios en la SAT, las finanzas públicas van a ser insuficientes, como siempre, pero van a estar ordenadas y podemos garantizar que vamos a trabajar en hacerlo eficiente, reducir la corrupción, aumentar la transparencia, tener calidad de gasto. Pero ya con las finanzas ordenadas. Si uno no tiene garantizado cómo va funcionar el año completo, no se puede poner a trabajar en los detalles para hacer eficiente el gasto.
Usted habla de las preocupaciones inmediatas, pero ¿cuáles son sus preocupaciones en cuanto al mediano y largo plazo?
El Estado de Guatemala tiene un problema de tamaño del Estado. Ya en el 2013, con 14.5 por ciento del PIB de gasto público total, éramos el Estado más pequeño del mundo, el 186 de 186 en el ranking que hace el Banco Mundial. Después bajamos del 14.5 a 12.5 el año pasado. Como ya éramos los más pequeños decidimos hacerlo más pequeño, fue un colapso.
Si recuperamos la capacidad de la SAT y se hace una buena gestión pública, se va sentir la funcionalidad pública. Vamos a recuperar cierta funcionalidad en hospitales, servicios públicos. Pero el Estado tiene 30 años de no construir hospitales, a eso no le podemos entrar ni con eficiencia de gastos, ahí necesitamos más recursos. La cobertura nacional de párvulos creo que llega al 40 por ciento, la de secundaria a 60 por ciento. Si queremos universal, MP, Cortes en cada municipio, policía con presencia, un mejor sistema educativo, necesitamos un Estado más grande. No nos alcanza con regresar de 12.5 a 14.5 o 15 por ciento del PIB, necesitamos un 20 por ciento, que es un orden de magnitud diferente.
Lo que estamos planteando es que este año, reordenando gasto y SAT, trabajando en la percepción de la gente en que el Estado funciona mejor; podamos generar credibilidad y entrar a un debate de qué tipo de Estado queremos ser el año entrante, cómo lo queremos financiar, qué servicios públicos queremos, por qué servicios públicos estamos dispuestos a pagar. No solo se trata de impuestos, sino de las inversiones que queremos atraer. Hay inversiones que son muy rentables fiscalmente, por ejemplo, la explotación petrolera. Si se sacan más procesos de exploración y explotación, la parte petrolera paga muchas regalías y coproducción al Estado. Las mismas entidades públicas, como el Puerto Quetzal, el Puerto Santo Tomás, el aeropuerto, en vez de perder dinero podrían estar ganando mucho más dinero para el Estado.
Tenemos que cuestionarnos acerca de la seguridad social. Una de las discusiones que hemos omitido es cómo se ha caído dramáticamente la cobertura del IGSS –Instituto Guatemalteco de Seguridad Social– , del 31 por ciento, casi al 16 por ciento el último año. Eso genera una explosión de demanda al servicio de salud, menos ahorro, menos previsión, la gente no tiene dinero para retirarse. Creo que el Estado se debería plantear como meta regresar a un cincuenta por ciento para ser ambicioso, y eso es lo que quisiéramos tener en discusión, una versión más amplia de seguridad social, gestión del patrimonio público, ingresos, servicios pagados y no pagados. Aún con eficiencia y mejoras en gastos vamos a lograr habilitar algunos servicios, pero necesitamos una inversión de por lo menos 4 por ciento del PIB en Comunicaciones para acelerar el crecimiento económico. Y eso no lo conseguimos con eficiencia, es imposible.
Eso es decir, queremos alianzas público privadas, queremos carreteras con peaje, ¿queremos eso o no lo queremos? Si no lo quiere la gente, no lo hagamos, pero entendamos que vamos a tener que limitar el volumen de inversión. Pero si logramos un diálogo que eso es lo que queremos hacer, hagámoslo.
Entonces eso creo que viene para el año entrante. Este año el reto de estabilización de finanzas y reordenamiento es inmenso. Además no creo que sea el momento de la credibilidad para hacerlo, la gente cree que todo el dinero del Gobierno se lo roban. Esperamos recuperar esa credibilidad en un año, tal vez no lo logremos en un año, tal vez en este Gobierno solo logremos la estabilización y la credibilidad. Pero en un momento el país tiene que entrar en esa discusión, el Gobierno que queremos, con los niveles de pobreza que tenemos, y los niveles de inversión que se necesitan, con el tamaño y el tipo de Estado que tenemos, no lo podemos hacer.
Usted habla de que necesitamos un Estado más grande, más ingresos. En cuanto a la elevación de carga tributaria, ¿qué propuestas tienen en este sentido?
La entidad a cargo de la recaudación tributaria es la SAT y es una organización que está “enfermita”, se perdió el liderazgo, se metió con la gestión, la gran mayoría de gente que trabaja ahí es honesta y de carrera y mucha mística, pero se perdió la moralidad hacia dentro y también la moral tributaria. Entonces, lo primero que hay que hacer es cambiar la normativa que gobierna la institución, que es lo que estamos haciendo con la Ley, luego hay que buscar y nombrar buena gente en los puestos clave. Luego, hay que implementar untratquiere paquete de apoyo para implementar no una, sino 283 medidas que hay que hacer para mejorar la recaudación, hay que poner a las 4 mil 500 personas de la SAT a trabajar metas y recaudar más.
Podemos recuperar el 10.2 por ciento de carga tributaria, es razonable asumir que podemos llegar a un 12 por ciento, es muy ambicioso. Pero no hay manera de que lleguemos a 15 por ciento, no da nuestro modelo tributario, aún reduciendo la evasión. Pero también, ningún país del mundo tiene cero evasión, si tuviéramos el nivel de cobertura de cumplimiento de IVA y de ISR que tiene el país al que mejor le va en América Latina en cumplimiento de ISR, implicaría que tal vez llegáramos a 12.5 por ciento de carga, 13 por ciento siendo demasiado optimistas.
La estructura que tenemos es la que es, tenemos mucha informalidad relacionada con pobreza, no en mafias. La recaudación tributaria en Guatemala es pequeña, es menos de la media en América Latina, como 20 por ciento debajo de la media. En seguridad social tenemos el 40 por ciento del promedio de América Latina, entonces tenemos un agujero mucho más grande en seguridad social del que tenemos en ingresos fiscales. Tenemos el 10 por ciento del promedio de América Latina de ingresos no fiscales. Parecería que hay mucho más espacio para crear valor ahí y hacer un Estado mucho más fuerte, que simplemente en el tema de impuestos, por eso digo que la discusión es más amplia. Queremos un Estado más fuerte, más activo, y entonces a través de un IGSS mucho más fuerte, empresas estatales sanas y bien manejadas, comercialmente administradas, donde el Estado es socio, pero socio activo bien manejado. A eso es hacia donde quisiéramos impulsar el desarrollo del país, empujarlo en esa dirección, porque entonces, eso combinado con mejor calidad va a ser que tengamos mucha más presencia. Los problemas que tenemos de gobernanza son porque no hay presencia del Estado y el país no ha sido exitoso en reducir la pobreza. Necesitamos un Estado subsidiario con mucha mejor calidad de servicios de nutrición, salud primaria, educación; sino nunca va a salir la gente de ese ciclo de la pobreza.
¿Usted cree que sería necesaria la implementación de una reforma fiscal?
Creo que es parte de una discusión más amplia, que implica pensar en poner más impuestos y determinar quién va cargar con qué. Lo que quiero dejar muy claro es que yo pienso que no estamos ahorita para tener esa discusión, no tenemos la legitimidad para hacerlo. Nuestro primer trabajo es ordenar, transparentar, hacer eficiente y recuperar la credibilidad. Puede que lo logremos en un año o en más tiempo.
En el primer paso, el país entró en un proceso de transformación fuerte, veníamos de una destrucción institucional en decadencia, dramática. Lo que pasó el año pasado es realmente espectacular en cuanto a dónde estábamos el año pasado y dónde estamos ahora, hacia dónde íbamos. Ahora hubo un cambio y nos toca construir un país y eso es mucho más difícil y va tomar más tiempo. El modelo de país que tenemos trae 200 años. Con una corrección diría hace 60 años con la revolución, pero hasta algunos de los valores de la revolución se perdieron, porque perdimos el IGSS. Era mucho más alta la cobertura en los 50, de lo que es ahora y nadie dice nada. Eso no puede ser así, el Estado tiene que ser más fuerte con todos. Inclusive no pienso que haya que cambiar los temas de salario mínimo, pienso que es un enfoque tonto, ni subirlo. Hay que subir el salario promedio y la primera medida es hacer que se cumpla el salario mínimo, pero para eso hay que salir con un Estado fuerte a perseguir al que no está pagando y eso implica una reforma en el sistema judicial, o sea hay que encontrarle solución a un montón de problemas, pero necesitamos un Estado más fuerte, ahí no hay vuelta de hoja.
El país, en su dinámica, está bien. Estamos mejor que otros países y tenemos nuestro crecimiento y ahí vamos, pero no va a ser exitoso en la lucha contra la pobreza si no tenemos un Estado más fuerte.
Entonces, a cómo está la SAT, ¿qué legitimidad tenemos de decir “vamos a subir impuestos”? No, si lo regresamos a donde está su potencial razonable de acuerdo a la estructura económica del país y las dificultades territoriales y todo, entonces, ahí hablemos sobre qué hacemos y qué vamos a hacer con ese dinero, qué prioridades tenemos. Ese era el alcance más amplio del pacto fiscal, creo que incluso ese pacto se quedó corto en la parte de decir cuánto cuesta el Estado que quisiéramos, cuánto cuesta tener cobertura nacional de prekinder, párvulos y secundaria, cuánto cuesta la cobertura nacional del MP.
¿Qué es más barato en las condiciones contratadas, los bonos o los préstamos y qué alternativas existen?
Esa es una de esas cosas que alguien dijo una vez y las repitieron tantas veces que la gente comienza a pensar que es verdad. Por ejemplo, usted quiere comprar su casa, vengo yo y le ofrezco un crédito para su casa a 8 por ciento, en quetzales, tasa fija, 25 años. O le ofrezco un crédito, tasa variable, 6 por ciento, en dólares ¿Cuál de los dos va a tomar?… La tasa fija, y además en quetzales, ¿qué puede pasar con el dólar? No sabemos.
Aquí resulta que tenemos préstamos del BID y Banco Mundial a Libor más una tasa, o sea, que es variable, que para siendo 4.50, 4.75, en dólares, versus 7 por ciento en quetzales a tasa fija a 15 años, que son los bonos. No es lo mismo, el objetivo a largo plazo de Finanzas Públicas es financiarse a largo plazo en moneda local, eso es lo que le da ordenamiento a las finanzas. Entonces, ¿se puede utilizar dinero de fuera? Sí, pero en cierto margen. Y una combinación de los dos es importante, no puedo decir que uno sea más caro que otro, pero en términos comerciales, puedo decir que el trato que recibimos de la banca multilateral, incluyendo todos los riesgos, es un poquito más caro, riesgo incluido, que lo que estamos consiguiendo en el mercado local en bonos, eso pienso yo en un análisis muy superficial.
Entonces, hacia largo plazo lo que tenemos que hacer es buscar un balance en el portafolio y no solo pensar cuál es la tasa nominal más baja, sino cómo balancear yo mis riesgos. Si empiezo a financiarme mucho en dólares, entonces un día pasa algo con el tipo de cambio y estoy colgado. No, es un balance. Y sí ha habido movimiento fuerte en el país, desde hace algunos años, que se movió fuerte el portafolio de deudas hacia dólares, y yo pienso que nadie ha hecho un análisis muy sofisticado de qué implica todo eso, porque en primer momento, los préstamos pueden parecer más baratos, pero pueden resultar más caros.
Entonces, lo que buscamos nosotros es cosas que podamos planificar y ejecutar ordenadamente, asimismo, definitivamente lo que queremos este año es la emisión de bonos, porque lo podemos planificar durante los próximos doce meses y sabemos que están ahí y a qué tasas vamos a salir. Los préstamos también los podemos considerar en la mezcla, pero los préstamos no están ni gestionados, mucho menos, aprobados. Calculo que la aprobación de los préstamos va a ir llegando al Congreso por ahí por septiembre u octubre. Lo civilizado es usar ese financiamiento el año entrante, en la mezcla, no este año. Pero no deberíamos depender de eso, porque le da incertidumbre a los proveedores, contratistas y todo, y no permite ordenar las finanzas.
Sabe que hablar de aumento de impuestos no es fácil en Guatemala. ¿Cómo convencer a las personas para que paguen sus impuestos de ley o acepten más impuestos?
El tema fiscal es un tema moral. Es cierto que se habla de moral tributaria, pero es como una inconsistencia inmoral, es como decir: “A mí me trata mal mi esposa y por eso tengo novia. Y yo soy honesto”. Entonces uno tiene un cumplimiento en sus obligaciones fiscales y hacer trampa es inmoral. Si el país se está moviendo hacia un país donde tenemos gente honesta y gente trabajadora, no se vale. Uno tiene que pagar impuestos, lo que le toca, porque le toca, no es porque solo se va a pagar cuando sienta que lo están gastando bien. Nunca nadie va a estar seguro que lo están gastando bien y es más, siempre habrá un poquito de corrupción. Pensar que se va a acabar toda la corrupción es imposible. La vamos a reducir de forma dramática, pero no va a desaparecer. Yo pienso que la discusión va a ser más fácil si un grupo de élites de diferentes grupos empieza a entender cuáles son los intercambios que hay que hacer, cuáles son las restricciones del modelo. Porque actualmente cree que su agenda es más importante, pero hay que poner en la mesa lo que hay y decir esto es de todos, entonces tenemos que hacer intercambios. ¿Cuánto cuesta lo básico del Estado? Es increíble que no lo tengamos, pero así es. Entonces seamos civilizados, porque eso implica que tengamos más ingresos, y ¿cómo lo cargamos de una manera que no afecte al crecimiento? Porque al final, lo que genera más recursos a largo plazo, no es la recuperación de la SAT, es el crecimiento económico, porque crece el pastel, aunque sea la misma proporción, crece, porque genera más ingresos. Entonces, ese conocimiento de que el crecimiento económico no solo es bueno porque genera más empleo, genera más bienestar, sino que genera recursos, es lo que hay que empezar a transmitir, y empezar a encontrar un balance de lo que se puede hacer. Que va a ser difícil, dificilísimo, yo ni siquiera estoy seguro que vayamos a ser exitosos, porque el nivel de desconfianza es muy alto, pero por lo menos estoy seguro que vamos a tener ese diálogo, conforme vayamos generando los resultados que generen credibilidad.
Usted habló de las unidades ejecutoras de compras ¿Cuántas hay exactamente? Hay quienes opinan que se deben centralizar las compras mediante un ente especializado conformado por expertos en diversas materias, ¿cree usted que un sistema nacional de compras es viable o qué considera usted que es lo más apropiado?
No tengo el dato de cuántas unidades ejecutoras hay, lo que sé es que son cientos y cientos. Hay Ministerios que tienen más de 200. Creo que fue una mala interpretación de la descentralización. Ya la Ley de Contrataciones nos da un mandato interesante para que el Ministerio de Finanzas estandarice y centralice unas operaciones, fortalezca el contrato abierto a través de la subasta inversa y lo vamos a estar implementando en los próximos seis u ocho meses. Las mismas necesidades financieras hacen que tengamos más fuerza para implementar eso, porque no hay dinero, entonces hay que hacer eficiencias. Es algo que vamos a lanzar más o menos dentro de un mes, con los parámetros y la información que me estás preguntando. Ahorita no quisiera dar datos, porque no tengo claro cuál va ser nuestra meta de ahorros y cuál es nuestra línea base, porque la estamos levantando con un equipo de 15 personas trabajando en el ministerio. Pero sí hay una oportunidad de hacer cosas y creo que parte de la credibilidad que esperamos tener de la ciudadanía viene de esos procesos, con claridad de qué pasó, cómo se montó, qué se ejecutó.
Es difícil implementar por qué las mismas normas de Gobierno hacen que para realizar algo tengamos un montón de problemas, pero creo que vamos a hacer cambios, y si una ley nos mueve hacia una institución descentralizada con una superintendencia de compras como tiene Chile, ya es un paso en la dirección correcta. Ahora tenemos que ver cuánto logramos implementar de las demás entidades del Estado y sí es un movimiento en contra de lo que fue hace algunos 20 años, que se dio una descentralización de las finanzas. Ahora, creo que se va a quedar la parte de pago y seguimiento, pero se va a centralizar una parte del proceso que es la parte de gestión de compras.
En cuanto a la creación de un ente, pienso que no es algo que esté para evolucionar en esa dirección por lo menos en los próximos cinco años. Solo la implementación de los cambios actuales y ese proceso de reestructurar esa fuerza con nuevos registros centralizados, sistemas de indicadores de precios y todo, con eso tenemos cinco años para entretenernos. Ya eso implementado, podemos hablar de una unidad que se independice y se vaya a una superintendencia, o una unidad descentralizada, pero ahorita yo creo que nuestra evolución está bien planificada.
La ciudadanía ha despertado y ahora exige transparencia a todas las instituciones y funcionarios. ¿Cuánto del gasto de funcionamiento del Estado se va para gasto de personal?
Es como 40 por ciento de la nómina del Ejecutivo, pero como el 40 por ciento del presupuesto es lo que se va a descentralizadas, que tienen un montón de nómina. La parte nuestra del Gobierno Central, es el 40 por ciento de nómina, pero el otro 40 por ciento se lo trasladamos a municipalidades, OJ, Universidad de San Carlos, y ellas mismas, tienen mucha nómina, es decir el OJ es esencialmente nómina, la USAC es esencialmente nómina, el MP es esencialmente nómina. Entonces, tendríamos que verlo con más precisión, pero cuando vemos aquí las prioridades de caja, es prioritariamente nómina. De 4 mil, 3 mil 500 se van para nómina. Así lo ve más dramático uno, cuando le da a cada quien para que cubran sus nóminas. La otra parte es que buena porción del presupuesto se va a pagar nómina, 15 por ciento o 17 por ciento, dependiendo del año. Y eso que tenemos muy poca deuda, lo que pasa es que tenemos deuda cara, esa es la realidad. Para lo poco de deuda que tenemos, lo que pagamos es demasiado. Yo creo que lo que tenemos que buscar es abaratarla, que no quiere decir que lo pasemos a dólares, hay otros mecanismos.
¿Qué opina de los contratos abiertos y de los fideicomisos para ejecutar el gasto público? ¿Cómo lograr transparencia?
El contrato abierto bien administrado puede ser efectivo y lo vamos a implementar nosotros con mucha fuerza, que es vía subasta inversa y vía contratación abierta, con el mecanismo actual. Es un ejercicio de centralización de compras, lo que pasa es que creo que se pervirtió un poco, pero ahorita con los cambios de la Ley yo creo que lo vamos a mejorar.
En el caso del fideicomiso, mi opinión es que han sido exageradamente demonizados, porque creo que algunos fideicomisos se utilizaron para cosas que no son los fideicomisos. El fideicomiso es para poder colocar una cantidad de dinero y garantizar una inversión multianual o multifacética con un capital original. Creo que los fideicomisos tienen su razón de ser, pero nunca deberían ser fideicomisos de gasto, no es una herramienta para colocar fondos y gastar a través de ellos, sino una herramienta para hacer inversiones o garantizar inversiones resolventes. Ahí pueden funcionar muy bien y es una figura muy noble, solo hay que usarla en el sentido correcto.
El Estado no tiene fondos, ¿correcto? ¿Qué piensa de los Q13 mil millones que se designan al Listado Geográfico de Obras, dinero que sirve para que muchos diputados, alcaldes, y miembros de consejos de desarrollo se vuelvan gestores, contratistas y millonarios y cómo puede el gobierno central poner el tema sobre la mesa para cambiar esa forma perversa de operar?
El Listado Geográfico de Obras es una manera de marcar dónde se van a realizar las obras, no quiere decir que todas se contraten en el lugar. Si una carretera va de El Estor a Huehuetenango, en el Listado Geográfico aparecen 30 municipios, que son los que atraviesan, pero no automáticamente quiere decir que todo sea gasto descentralizado. Yo pienso que la parte que requiere más atención, obviamente es Comunicaciones, es un área que tiene que hacer más eficiencia y transparencia, que es una parte importante. En la parte de Consejos de Desarrollo, definitivamente estamos pensando cambiar las normas de priorización y cómo se ejecutan esos fondos, que son otros 2 mil millones de quetzales que sí se ejecutan muy fragmentados a nivel municipal y son los que despiertan la mayoría de suspicacias.
