Por: Lic. Luis Fernando Bermejo Quiñónez
@BermejoGt
lfernandobermejo@gmail.com
A mediados de los 1990´s con la llegada del gobierno del PAN de Alvaro Arzú se modificó el modelo de construcción de obra vial de un sistema en el que el Ministerio de Comunicaciones, a través de CAMINOS, planificaba, diseñaba y construía directamente con sus ingenieros y su maquinaria la obra pública vial hacia uno en el que se licitaban a empresas privada para construirlas, para supervisar su construcción y otras para darles mantenimiento. El Estado así se convertiría en un “administrador de contratos”. Se pensaba que la operación del “mercado” y un “sistema de competencia” en la construcción de obra vial iba generar un sistema más costo efectivo, iba existir más infraestructura y más duradera. El sistema era afín al “espíritu de los tiempos” del Consenso de Washington en el que se creían las empresas estatales debían ser privatizadas por ser ineficientes y se deberían establecer una profundización del libre mercado y su operación en la esfera pública.
No es sorpresa que 30 años después, se vea en el retrovisor el error que fue adoptar el mecanismo de retiro voluntario efectuado en la administración de Arzú de los ingenieros de CAMINOS que otrora eran los mejores del país. Rápidamente esos ingenieros se convirtieron en los contratistas del mismo CAMINOS y se perdió el recurso humano que tenía la experiencia y los conocimientos sobre la materia. Lo anterior en un contexto en el que el cambio de modelo a tercerizar la construcción y mantenimiento de la obra pública siempre dejó en manos de la institucionalidad pública su “planificación” y “diseño”. Ese “vaciamiento” del recurso humano de CAMINOS (el fenómeno del “hollowing out institutions”) es uno de los pilares torales que ha llevado a la debacle del modelo de infraestructura vial del país, y en general, de toda la obra pública.
Nuevamente debemos recordar que uno de los problemas más grandes, y el origen de mucha de la corrupción actual, es precisamente que CAMINOS aún hace la planificación y diseño de los proyectos a través del Departamento de Planificación y Estudio de Caminos del MICIVI. La inadecuada elaboración de estudios y diseño, como lo demuestran casos emblemáticos como el del “Libramiento de Chimaltenango”, redunda en que tenga pobre diseño, fallas o que deba, en la marcha del proceso en construcción incurrir en órdenes de trabajo adicionales, suplementarias y en sobrecostos, alimentando un modelo rentista.
En columnas anteriores he abogado que la solución a nuestro problema de infraestructura (de todo tipo, no solo la vial) es un problema sistémico que requiere, por un lado la mejora de la institucionalidad y la normativa de la contratacion pública tradicional de obra pública, y una reforma al andamiaje legal e institucional, de las alianzas públicos privadas (APP´s o P3 en inglés). La problemática del corrupto e ineficiente modelo de construcción de obra vial no tiene sencillas soluciones. No debe ser motivo de consignas como “el Estado no funciona” o frases bonitas como “desnacionalizar las carreteras” o al contrario, “las empresas privadas no deben construir carreteras” que no tienen asidero en la realidad si se ve la experiencia a nivel internacional, en el primer mundo o en los países en desarrollo.
Hace poco pude leer el estudio titulado “On the Right Track: Rail Transit Project Delivery Around the World”[1] (En la Vía Correcta: La construcción y entrega de proyectos ferroviarios a nivel mundial”) sobre la construcción de obras de movilidad vial urbana, como metros ligeros y trams publicado por el think tank de movilidad ENO Center for Transportation. Creo que la ciudad de Guatemala necesita una opción real de un metro ligero para transporte para reducir la congestión vehicular y quise enterarme de mejores prácticas. En dicho estudio hace un estudio comparativo de costos, tiempos de construcción y sobre cómo influye el sistema de gobierno de un país y los mecanismos de gobernanza de sus instituciones en los resultados últimos de proyectos de infraestructura ferroviaria. Sus resultados me causaron mucha sorpresa, en particular, los elevados costos de construcción de obra ferroviaria en EEUU en relación a países como Italia, Noruega y Chile.
En sus conclusiones y recomendaciones el estudio recalca:
- La estructura y sistema de gobierno (e.g. presidencialista, parlamentaria o monarquía constitucional, etc) no son determinantes en los resultados positivos o negativos en la construcción de obras ferroviarias. Sin embargo, la clave está en mantener la estabilidad de un proyecto en su planeación y ejecución. Los vaivenes políticos causan retrasos y mayores costos.
- Los países con mejores costos de construcción y en menor tiempo son diseñados y llevados a cabo por agencias e instituciones públicas con su propio personal capacitado y profesional (Chile, Alemania e Italia), y en otros casos, por medio de compañías públicas de propósito especial temporales (o special purpose vehicles en inglés, o SPV`s) con gobernanza especial para llevar a cabo proyectos específicos (usado en Alemania también y Noruega). Por ejemplo, en Chile (uno de los mejores calificados), las ampliaciones de la red son diseñadas y supervisadas por la sección de construcción capital del Metro de Santiago que tienen amplia experiencia en la materia y realizan su diseño in-house.
- La inmensa mayoría de proyectos son construidos no por APP´s sino por medios de contratación pública tradicional (el Estado o subdivisión local o estatal construye y contrata la construcción). Eso sí, recomiendan analizar el uso del APP´s cuando un concienzudo y profundo estudio de impacto y costos beneficios hecho por funcionarios aislados de los grupos de interés determine su viabilidad y eficiencia. La mayoría de proyectos son efectuados bajo la modalidad DBB (design-bid-build) o DB (design-bid) no por APP´s.
- De particular relevancia para Guatemala donde existe resistencia a establecer leyes de competencia, una buena práctica en los países donde se construye más costo-efectivo (Chile nuevamente aparece en la lista en los primeros lugares) es que los proyectos de infraestructura se sub-dividen y seccionan y se licitan y contratan en tramos de menor extensión, en lugar de licitar contratos de gran extensión y envergadura. Según el estudio, la práctica comparada arroja que la buena práctica consiste en que los proyectos se sub-dividen en tramos que cuesten aprox. $ 150 millones (claro, aplicable a sistemas ferroviarios). Esto para atraer más competencia ya que se sabe que se reducirá el número de competidores entre más grandes son los tramos ya que no todos pudieran competir por la capacidad financiera necesaria para obras mayores a $ 150 millones. Incluso, ayuda a que se construyan con más rapidez porque las demoras de un tramo no incide en el retraso de todo el proyecto, reduciendo sólo por esa razón el costo final. En EEUU la práctica es contraria a esto y eso incide en que sea el país con los mayores costos internacionalmente.
- Las autoridades deben escuchar a las comunidades afectadas pero, al final de cuentas, se necesitan funcionarios con poderes necesarios para tomar decisiones por el bien público. El involucramiento del público es recomendable desde el inicio de la planificación.
- Los países que tienen menores costos y calidad de servicios son aquellos que la elaboración de licitaciones y la supervisión de obras es efectuada por la institucionalidad de agencias públicas con el personal capacitado, experimentado y de primer nivel, no por contratistas privados, nuevamente citando países como Chile e Italia como ejemplos de esto. La supervisión es importantísima, dice el estudio, que sea por funcionarios públicos capacitados e independientes de los grupos de interés.
Con base en el estudio citado anteriormente (aplicable a proyectos ferroviarios) y en muchos otros que se han hecho sobre la construcción de obra pública en general, la experiencia comparada señala la ruta de un proceso en el que el Estado dirige la política de construcción de obra pública vial por una planificación adecuada hecha por agencias o entes estatales que las planifica y diseña, en la mayoría de casos la construye (por sí o en forma tercerizada) y en otras se tienen mecanismo innovadores de alianzas públicas privadas y contratos de reparación y mantenimiento cuando análisis financieros serios (hechos por el propio Estado) dictan que es mejor ejecutarlos de esa forma. En Guatemala se tiene la creencia que la solución a la problemática de infraestructura pasa solo por promover las APP´s. Sin embargo, la experiencia internacional indica que la promoción de las condiciones adecuadas para tener APP´s no es la única “silver bullet” o la “bala de plata”. Sin embargo, esde el punto de vista de la calidad de la planeación del proyecto y sus materiales, estudios como el de Blanc-Brude, Goldsmith y Välilä[2] prueban que las APP´s son en promedio 24% más caras (64% en EEUU) en costos de construcción ex ante frente a obras construidas por el modelo tradicional, contrario al pensamiento tradicional en Guatemala. Las obras, sobre todo en APP´s pueden resultar más caras si están mal planificadas y eventualmente llevar a renegociaciones (de buena o mala fe). Aquí esa noción está alimentada por los grupos de interés pero la propia experiencia en Guatemala muestra que no se puede tener ni siquiera un plan nacional de APP´s efectivo sin una institucionalidad pública capacitada y profesional que promueva proyectos. La inoperancia de ANADIE y su magro presupuesto es prueba de ello.
Concluyo la presente columna enfatizando que un elemento indispensable en un plan nacional de infraestructura, vial, portuario, de saneamiento, de proyectos de agua, necesita de una adecuada y robusta institucionalidad que esté conformada por personal técnico adecuado y capacitado, desde ingenieros civiles hasta analistas financieros de primer nivel que, además, sea independiente de los grupos de interés. Si se quiere profundizar el modelo de APP´s, esto es indispensable, claro, si no se quieren tener los problemas del “regulador benévolo” o las “renegociaciones” estratégicas con motivaciones políticas como ha ocurrido en otros países que han tenido aprendizajes costosos (Colombia, Chile y Perú).
La falta de construcción de institucionalidad y de inversión en las capacidades técnicas del Estado en los 1990´s causó únicamente un “desplazamiento” de la ineficiencia en la construcción de obra vial de ser lenta en su construcción y cara en la adquisición de insumos, hacia un modelo donde es lenta en la construcción y cara en relación con la calidad de las obras. La construcción de obra pública en otros ámbitos (portuaria, de electricidad, etc) casi se ha paralizado desde inicios de los 1980´s con la excepción de las mejoras del aeropuerto y la red de transmisión eléctrica. Que el sistema de construcción de obra pública no funciona adecuadamente es patente. Pero la solución debe pasar por una reforma o de un modelo nuevo donde se fortalezca la institucionalidad pública y la construcción de capacidades necesarias. Si no, como en los 1990´s, existirá una “rotación de actores” y el problema mutará junto con sus actores en un sistema sin competencia. El bien común no será satisfecho sino se alimentará un modelo rentista, de nuevo.
[1] Puede ser obtenido en: https://projectdelivery.enotrans.org/wp-content/uploads/2022/09/On-the-Right-Track.pdf
[2] Página 33, obtenido en: https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1104070
