“Rutas Alternas”, APP´s viales con peaje y pasivos contingentes estatales

Por: Lic. Luis Fernando Bermejo Quiñónez
@BermejoGt
lfernandobermejo@gmail.com

En la portada de un diario del día de hoy aparece que diecinueve obras de construcción de obra vial habían sido aumentadas de costo de aproximadamente Q 1.9 millardos a Q 2.5 millardos por sobrecostos con poca justificación técnica y legal. Es obvio que el modelo actual de construcción de obra vial es un mecanismo de “extracción de rentas” y de financiamiento electoral que hace de nuestro sistema vial un botín y que, a la postre, tampoco genera carreteras de calidad. Urge un nuevo modelo que cese el caro y lento desarrollo de obra vial y que no sea objeto de manipulación política para evitar la corrupción en ella.

Al respecto, una de las soluciones que se proponen en el cambio de modelo de planificación, diseño, contratación y supervisión de infraestructura vial es el de la profundización del modelo de las alianzas público privadas o APP´s como son conocidas comúnmente. En el modelo tradicional de contratación pública de obra vial el gobierno planifica y diseña la obra y la construye por medio de eventos públicos competitivos. Lo anterior con fondos a cargo del presupuesto o con financiamiento estatal, el cual tiene la ventaja de ser menos costoso que el financiamiento privado. Como es construido con fondos estatales y, normalmente, no tienen cargos por peaje al usuario del sistema, no surge ninguna necesidad de que exista o se construya una “ruta alterna” que sea libre de cargo al usuario para proteger derechos constitucionales de la libre locomoción. No obstante lo anterior, cuando se habla de APP´s de infraestructura vial con pago de peaje por el usuario sí surge la disyuntiva acerca de si el usuario deba tener acceso a una vía o ruta alterna que sea libre de cargo.

En Guatemala se ha argüido que debe haber una “ruta alterna” libre de cargo como condición para que se pueda promover una carretera con cargos de peaje. Lo anterior se arguye por los proponentes de la postura en que en virtud de la garantía constitucional del derecho de libre locomoción se debe asegurar con rutas alternas que no involucran cargos al ciudadano. De hecho, ese principio está introducido en la versión con dictamen aprobado de la iniciativa de ley 5431 de la “Ley de Infraestructura Vial” el cual en el artículo 11 establece como “prohibición”: “La autoridad vial no podrá celebrar contratos de infraestructura vial que impliquen el cobro de peajes en infraestructura vial preexistente al inicio de la vigencia de la presente ley, y cuando no exista una ruta alterna.” La disposición de la iniciativa es clara en el sentido que no puede existir cobros por peaje si no existe una ruta alterna, obviamente, sin cargo al usuario. Por otro lado también prohíbe los contratos ROOT o Rehabilitate, Own, Operate and Transfer por el cual se pudiere conceder a un participante privado la posibilidad de rehabilitar tramos y operarlos con cargo de peajes lo cual es muy común en China, pero que aquí, por razones políticas y porque se teme pudiera ser abusado se ha descartado.

Si bien pudieren haber razones de peso para establecer la prohibición de promover obras con cargo de peaje en tramos sin ruta alterna, se debe considerar que la existencia de un ruta alterna sin cargo de peajes puede incidir directamente en la viabilidad financiera de un proyecto de APP. Lo anterior lo demuestra el ejemplo de las autopistas “Radiales” de España que cayeron en insolvencia por diversos motivos y fueron “absorbidos” por el fisco español por la SEITT, Sociedad Estatal de Infraestructuras del Transporte Terrestre, una sociedad estatal del Estado español que debe indemnizar a los concesionarios y que se estima desembolsará por el rescate de esos proyectos entre a €1,021 millones y €3,700 millones.¹ Las denominadas autopistas “Radiales” de Madrid son un conjunto de nueve autopistas de peaje que fueron licitadas y adjudicadas, entre los años 1999 a 2004, durante el Gobierno de José María Aznar con la idea era duplicar los accesos a Madrid, adjudicando unas autopistas de peaje que seguirían paralelas a las actuales autovías gratuitas de entrada y salida de Madrid. Cuatro de estas autopistas (R-2, R-3, R-4 y R-5) adoptaron la denominación de “R”, radial, y el número correspondiente a la autovía que duplicaban, las demás tuvieron nombre propio: M-12 (Autopista eje Aeropuerto), AP-36 (Ocaña-La Roda) y AP-41 (Madrid-Toledo), AP-7 (Cartagena-Vera) y la Circunvalación de Alicante. Estas resultaron otorgadas a diferentes consorcios y se estima que en la construcción de sus 526 kilómetros se estima que se invirtió un total aproximado de €5.100m.

Se ha escrito mucho sobre el tema de la insolvencia de las Radiales y de su “absorción” por el fisco español, pero una de las claves por las cuales fallaron los proyectos según analistas es que no previó que una “ruta alterna” libre de cargo de peaje, la M-50 (que incluso fue obligada a construirse por los concesionarios), proveyó alternativas gratis a los usuarios que afectó el flujo vehicular y que hizo, entre otras razones, inviables los proyectos. Sin embargo, de esa experiencia se puede extraer la importante lección que las estimaciones de tráfico deben ser estimadas adecuadamente para la futura carretera de peaje con ajustes al tráfico por medio de la “ruta alterna”. No hacerlo condenará al fracaso el proyecto. Otra lección es que probablemente, la exigencia de la ruta alterna en Guatemala, en términos financieros, siempre encarecerá el costo del peaje que deberá cargar el concesionario ya que debe asumir un “riesgo mayor” por el proyecto, o bien, se descartarán muchos proyectos porque simplemente no hay ruta alterna viable o sea muy caro para el fisco establecerla.

Sin embargo, quizá lo más importante que debe considerarse es que el riesgo de pagos contingentes por el Estado en caso de obras viales que necesiten garantían estatal. Tanto la Ley de Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica en su artículo 44 (Decreto 16-2010), como la iniciativa 5431 de “Ley de Infraestructura Vial” (artículos 41, 54 e) y 69 b)) contemplan la posibilidad que se establezcan “pagos contingentes” o “garantías” del Estado en favor de los inversionistas en concesiones viales. Al respecto, derivado de su escueta regulación y mínimos requisitos legales y presupuestarios para poder otorgar estas garantías es imperativo que teniendo en cuenta las experiencias en España y nuestro esquema de obligatoriedad de “rutas alternas” sin pago, se establezcan los mecanismos para la reducción de riesgos del fisco ante el eventual fallo o inexactitud de previsiones de tráfico vehicular en la futura vía y de la ruta alterna para que se evite a toda costa la “activación” de las garantías estatales por aseguramiento de tráfico (garantía común en estos proyectos) en caso de concesiones a plazo fijo (las más comunes). Lo anterior porque eso crearía exposición económica al fisco y con el agregado que además el fisco mantiene los costos de la ruta alterna. Eso sería antieconómico.

Por lo anterior, en conclusión, considero importante que i) se establezcan salvaguardas para que sólo por situaciones de ingeniería imprevistas se puedan obtener garantías estatales o par abordar riesgos imprevisibles por razones de orden geológico o similar y ii) se trate de evitar el modelo de concesiones de plazo fijo por los problemas que presenta estimar tráfico y en tal caso, escoger modelos de licitación de concesiones de carreteras con peaje bajo el método de menor valor presente de los ingresos (MVPI) o plazo variable, en el cual el Estado fija el valor mínimo y máximo que podrá tomar el peaje en cada año de la concesión, el plazo máximo y la tasa de descuento y gana la licitación aquella firma que solicita el menor valor presente de sus ingresos (MVPI) por peajes, descontados con la tasa de descuento indicada en las bases de la licitación. En este caso, el plazo de concesión queda variable y la concesión finaliza cuando se alcanza el valor presente de los ingresos por peajes solicitado por el concesionario o el plazo máximo de concesión. El modelo MVPI tiene la ventaja que cualquier variación de tráfico automáticamente causa una reducción o aumento del plazo de la concesión, reduciendo el riesgo de estimar incorrectamente el flujo vehicular. Otra ventaja es que dicho mecanismo permite modificar los contratos y reducir las posibilidades de quiebra porque el Estado le ofrece un “seguro” al concesionario, al fijarle la suma solicitada en la licitación a cambio de un plazo variable de su obtención.