Por: Lic. Luis Fernando Bermejo Quiñónez
@BermejoGt
lfernandobermejo@gmail.com
En mi última columna abordé las deficiencias existentes en el andamiaje legal para la construcción, mantenimiento y operación de infraestructura vial. El guatemalteco sufre todos los días del tráfico derivado de modelos obsoletos que sólo sirven a los contratistas y los políticos que prosperan por el sistema. Aunado a lo anterior se ha convertido en una fuente de financiamiento cuasi-ilimitado de financiamiento irregular de campañas políticas. ¿Cómo se cambia esta realidad? A continuación, planteo unas ideas en los siguientes ejes:
Primero – Mejorar la institucionalidad del Micivi en relación a la planeación de obras viales, así como reformar las reglas de pago de sobrecostos y ampliaciones de contratos
Segundo – La reforma del Reglamento de Derecho de Vía y de la Ley de Expropiación
Tercero – La reforma del andamiaje legal e institucional de las Alianzas Público Privadas (APP´s) y del régimen legal de las concesiones en Guatemala y adopción de otros esquemas
Cuarto – El establecimiento de un ente financiero que apoye el financiamiento de APP´s
Sobre el primer eje, como objetivo de corto plazo, es muy largo el lapso de tiempo que toma dentro del Micivi y CAMINOS la planeación de la obra vial y la adquisición del “derecho de vía”. Aunado a lo anterior, se ha visto que el problema de la mala planeación y diseño de las obras en CAMINOS incide en que deban efectuarse modificaciones del alcance o de las especificaciones de la obra que incluso alcanzan un 129% de su valor estimado. El mal diseño en sí es incluso la forma en que se preparan las futuras coimas para aumentar el trabajo contratado. El porcentaje de sobrecostos en las obras viales del gobierno está muy por encima de los porcentajes que se encuentran en la literatura del 9% (sobre el monto licitado) al 20% (sobre el costo planificado al tomar la decisión de licitar el proyecto). Por ello, debería promoverse la utilización del artículo 16 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado (LCE) que establece la “posibilidad” de establecer contratos a “precio cerrado” en construcción de obras.
1 Disponible en: Click aquí.
2 Disponible en: Click Aquí
Más a mediano plazo, existen voces cada vez más altisonantes para la emisión de una nueva Ley de Contrataciones del Estado (LCE). En su lugar, sugiero analizar crear una nueva ley sectorial para la materia de la construcción de infraestructura pública, una Ley de Infraestructura Pública (no únicamente para construcción de obra vial) que adopte las buenas prácticas y tendencias contenidas, por ejemplo, en leyes modelo de contrataciones públicas, como la Ley Modelo de CNUDMI sobre la Contratación Pública y adoptar estándares y recomendaciones como la “Recomendación del Consejo de la OCDE para combatir la colusión en la contratación pública” de 2012. Esta Ley de Infraestructura Pública debería contemplar una reforma profunda del Micivi asegurando la permanencia y dificultad de remoción del funcionario que esté a cargo de las unidades de construcción de obra pública (Caminos, Unidad de Construcción de Edificios del Estado, etc.) para blindar de presiones políticas al funcionario de turno. Otra opción es crear una entidad con autonomía que se encargue únicamente de la construcción de infraestructura pública. En ambos casos, se deberían contemplar algunas normas especiales sobre servicio civil específicas en este rubro para atraer a mejores cuadros a trabajar en la citada dependencia.
En el segundo eje, sea vía de introducir un mecanismo nuevo en la Ley de Infraestructura Pública o por reforma de la normativa actual, es imperativo eliminar la dificultad de obtener los “derechos de vía”. Asimismo, es de suma importancia, pensando en los próximos años, aumentar el derecho de vía al doble de lo que actualmente es para carreteras nacionales, departamentales y municipales (actualmente para carreteras nacionales, 25 mts., para departamentales 20 mts. y para carreteras municipales, 15 mts). Ahora, de la mano de lo anterior, se debe eliminar la necesidad que para expropiar se dé la “declaración de utilidad y necesidad pública o interés social por el Congreso de la República” bajo la Ley de Expropiación. Lo anterior es un gran impedimento porque un órgano estrictamente político debe decidir sobre la “utilidad y necesidad” de la expropiación con el consecuente retraso. Esta normativa que despierta “fantasmas” para algunos es uno de los obstáculos más importantes para el desarrollo de la infraestructura del país.
En el tercer eje, podemos aprender de las experiencias de Chile, Colombia y Perú. El déficit vial en dichos países en los 1990´s era importante, ya que en Colombia, la inversión promedio antes de los 1990´s era cercana al 0,7% del PIB cuando lo recomendable era del 2% o 3% del PIB. En Chile, la red vial pavimentada se incrementó en 32% entre 1974 y 1989, mientras que el tráfico creció en 150% durante el mismo período, estimándose los déficits de infraestructura vial en 4,250 millones de dólares y en 2,000 millones de dólares para vialidad interurbana y urbana, respectivamente. En Perú, en el mismo período, sólo el 8% de la red vial estaba en buen estado, mientras que el 16% se encontraba en un estado regular y el resto en mal estado. Derivado de ello dichos países, en situaciones fuertemente parecidas a las de Guatemala, promovieron el amplio uso de APP´s para construcción y operación de infraestructura vial lo que ha sido vital para disminuir las brechas de infraestructura. Sin embargo, tampoco es el único modelo, también puede analizarse implementar, como en Argentina y Uruguay, los “Contratos CREMA”, un tipo de performance-based contract (PBC), por el cual se otorgan tramos carreteros para “rehabilitación y mantenimiento” por un plazo determinado a cambio de pagos bajo indicadores que deben cumplirse sin cobrar peaje a los usuarios.
En el caso de Guatemala, es de cardinal importancia una reforma profunda o total del régimen legal aplicable a las concesiones en general. La actual LCE establece en su artículo 96 que “Tanto las concesiones originales como sus prórrogas deberán someterse por conducto del Ejecutivo a consideración y eventual aprobación del Congreso de la República.» Lo mismo ocurre con la Ley de Alianzas que establecen lo mismo en el artículo 62 y en el artículo 138 de su Reglamento. El desarrollo de las modalidades de APP no será exitoso si cada una de ellas debe ser aprobada por el Congreso de la República. Por ello la ANADIE no ha tenido los resultados esperados. Su poca productividad puede apreciarse con el hecho que solamente ha licitado un proyecto. Adicionalmente, considero puede ser aconsejable se separe la labor supervisión y fiscalización de las APP´s en la ANADIE, para evitar posibles conflictos de interés, similar al modelo adoptado en Perú en que PROINVERSIÓN promueve y celebra las mismas y OSITRAN (Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público), se encarga de la supervisión y fiscalización de las normas de protección de usuario. Se elimina así el problema del “regulador benévolo” que ha causado tantas “renegociaciones estratégicas” en la experiencia colombiana y chilena aumentando el costo de las concesiones para los Estados.
Otra forma de reducir las renegociaciones “estratégicas” es el uso de las licitaciones de concesiones de menor valor presente de los ingresos (MVPI) o plazo variable, en lugar de las de plazo fijo. En el modelo de las concesiones MVPI el Estado fija el valor mínimo y máximo que podrá tomar el peaje en cada año de la concesión, el plazo máximo y la tasa de descuento. Gana la licitación aquella firma que solicita el menor valor presente de sus ingresos (MVPI) por peajes, descontados con la tasa de descuento indicada en las bases de la licitación. En este caso, el plazo de concesión queda variable y la concesión finaliza cuando se alcanza el valor presente de los ingresos por peajes solicitado por el concesionario o el plazo máximo de concesión. Contrario a las de plazo fijo donde el concesionario asume el riesgo de la demanda (tráfico de vehículos) y los consecuentes riesgos de insolvencia en caso de una inadecuada estimación (a veces incluso intencional para renegociar luego con el Estado) y que usualmente requieren garantías estatales, el modelo MVPI tiene la ventaja que cualquier variación de tráfico automáticamente causa una reducción del plazo de la concesión, reduciendo el riesgo de estimar incorrectamente el flujo vehicular. La segunda ventaja es que el riesgo se traslada al usuario porque los concesionarios no saben cuánto durará la concesión, y por ello, al enfrentar un menor riesgo, el concesionario exigirá al proyecto una menor rentabilidad. En el caso de las licitaciones de plazo fijo para compensar la incertidumbre del tráfico se aumentaba la rentabilidad y, por ello, el costo del proyecto. La tercera ventaja es que dicho mecanismo permite modificar los contratos y reducir las posibilidades de quiebra porque el Estado le ofrece un “seguro” al concesionario, al fijarle la suma solicitada en la licitación a cambio de un plazo variable de su obtención.
Por último, en el cuarto eje, la experiencia de Colombia en constituir la Financiera de Desarrollo Nacional (FDN) para efectos de coadyuvar en financiar el ambicioso proyecto de los proyectos viales 4G (US$24,991 millones de inversión) puede constituir una idea para tratar de implementar en Guatemala. La FDN es un ente que puede financiar proyectos de participación privada en infraestructura o bien “co-invertir” en ellos. La FDN durante su período de funcionamiento, ha logrado integrar como participante e inversionista a la Corporación Financiera Internacional (IFC), la Corporación Andina de Fomento (CAF) y Sumitomo Mitsui Bank Corporation (SMBC). Guatemala al carecer de entes similares pudiere tratar de implementar un órgano financiero a la medida de la FDN para poder contribuir a facilitar la inversión en APP´s de todo tipo que la banca o las instituciones financieras tradicionales pudieren hallar riesgosas o ver con desconfianza.
El problema de las carencias de la red vial causa descontento diario en la población y a la vez se ha convertido en un problema político importante, siendo la gasolina de un sistema político electoral corrupto. Es urgente la acción en la materia. La sociedad civil y los sectores empresariales deberían unirse para promover las reformas inteligentes que se han puesto en marcha en otras latitudes en contra del status quo que sólo beneficia a los contratistas, diputados y ministros corruptos que prosperan con el sistema actual. Los países que se desarrollan tienen buena infraestructura y ello lo han logrado obteniendo el balance adecuado entre la inversión pública y la inversión privada en marcos normativos que promueven la transparencia, la eficiencia, la competencia y la calidad. Se puede hacer. Pero hay que reconocer que actualmente el valladar al progreso en esta materia está en una élite política corrupta que no quiere soltar la gallinita de huevos de oro.
