Edmundo Enrique Vásquez Paz
Desde sus considerandos, la Ley Marco de Cambio Climático -LMCC- plantea que una de sus principales funciones debe ser la de aportar claridad al papel que deben asumir las principales entidades (sobre todo las de Gobierno, pero sin olvidar las municipalidades, los centros privados de investigación y estudio, y el sector productivo, principalmente) así como servir de instrumento que facilite la coordinación y el actuar ordenado de todos en un emprendimiento que es vital para el país.
Considerando las limitantes existentes en Guatemala, desde un inicio se decidió no crear una institucionalidad adicional a la ya existente. Se optó por consolidar la institucionalidad dada realizando los ajustes en las funciones de diferentes entidades para efectos de poder operar en la tarea de enfrentar los efectos del Cambio climático y la Variabilidad del clima y contribuir a la Mitigación. Esta es la razón por la cual la LMCC precisa y redefine las funciones de diferentes entidades; algo que se puede apreciar con claridad en los artículos del 7 al 24. En ellos, se consignan efectos importantes en las funciones de entidades tales como el MARN (Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales), el CONCYT (Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología), los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, la Segeplan, el Ministerio de Finanzas Públicas (MINFIN), las mismas municipalidades, el Ministerio de Energía y Minas (MEM), el Instituto Nacional de Bosques (INAB), el Consejo Nacional de Áreas Protegidas (CONAP), el Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (Micivi), la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT), el Ministerio de Educación (Mineduc), entre otros.
Para efectos de la operación de lo que se pretende, el concepto de la rectoría sectorial resulta clave pues es un instrumento muy importante para garantizar que todas las entidades competentes concurran de manera adecuada para contribuir a que se cumplan tanto la LMCC como la Política Nacional de Cambio Climático -PNCC-. La ley distingue con claridad la autoridad rectora en cada área temática; y la “rectoría sectorial”, como instrumento, potencia la capacidad de actuación de cada uno de esos rectores. La ley faculta a los rectores sectoriales a movilizar, en provecho de sus propias funciones, los recursos con los que cuentan todas aquellas otras instituciones que tienen funciones en el ámbito de su sector. Algo que, en la jerga de la administración de empresas y de la economía en general se ubicaría en las ventajas que corresponden a las economías de escala.
La Rectoría Sectorial (Art. 23 de la Ley del Organismo Ejecutivo de Guatemala), define la obligación que tienen los ministros (¡que no los ministerios!) de ejercer rectoría en los ámbitos de su competencia cuando se da el caso de la existencia de entidades o dependencias que no pertenezcan a su propia cartera, pero tengan responsabilidades o deban realizar funciones en el ramo de ese rector. Para estos casos, se plantea que esas entidades o dependencias ajenas, tienen la obligación de participar bajo la coordinación del ministro rector.
Otros elementos importantes incluidos en la LMCC están dados por:
- a) preceptuar la obligación de crear varios planes o instrumentos de planificación nacionales (como, por ejemplo, el Plan de Acción Nacional de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático -PANCC- (Art- 11) y el Plan Nacional de Energía (Art. 18));
- b) señalar claramente a los principales encargados y responsables de la coordinación y de la acción en los diferentes temas contemplados (entre ellos y, de manera principal: el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales –MARN-, la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia de la República de Guatemala –Segeplan-, el Ministerio de Finanzas Públicas –MINFIN- y el Ministerio de Energía y Minas); y
- c) establecer la obligación de que todas las instituciones públicas que corresponda cuenten con planes estratégicos institucionales elaborados con base al Plan de Acción Nacional de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático, PANCC, (Art. 15 de la LMCC) e incluyan los correspondientes rubros presupuestarios, asunto que es de suma importancia resaltar (Art. 26 de la LMCC).
Específicamente, la LMCC (Art. 10) le asigna a Segeplan la función de coordinar el proceso de planificación y programación de la inversión pública a nivel sectorial, público y territorial, velando porque las diferentes entidades públicas en sus políticas, planes, programas y proyectos contribuyan a los objetivos de esa ley (LMCC); la función de garantizar la inclusión de esos proyectos en el Sistema Nacional de Inversión Pública; y dar prioridad a la asignación de recursos económicos a las entidades del gobierno que formulen sus planes, programas y proyectos según lo establecido en esa Ley. También, y esto es importante notarlo, la Segeplan es, en conjunto con el Consejo Nacional de Cambio Climático -CNCC-, (Art. 11), la entidad encargada de elaborar el Plan de Acción Nacional de Cambio Climático -PNCC-.
[Nota: La función que la LMCC le asigna a la Segeplan en términos de que realice su función de coordinar el proceso de planificación y programación de la inversión pública a nivel sectorial “velando porque las diferentes entidades públicas en sus políticas, planes, programas y proyectos contribuyan a los objetivos de esa ley (LMCC)”, es sumamente importante porque, mediante este mandato, se preceptúa que la planificación del desarrollo nacional se debe realizar bajo la perspectiva y los criterios de prevenir, planificar y responder de manera urgente, adecuada, coordinada y sostenida a los impactos del Cambio Climático en el país, con el propósito de que el Estado de Guatemala adopte prácticas que propicien condiciones para reducir la vulnerabilidad, mejoren las capacidades de adaptación y permitan desarrollar propuestas de mitigación de los efectos del cambio climático producto de las emisiones de gases de efecto invernadero”.
En términos estrictos, lo que significa el párrafo anterior es que, vía esta LMCC, se está prescribiendo que el desarrollo nacional se conceptualice y se planifique, de manera obligada, en consideración de los efectos esperados para nuestro país derivados del fenómeno del Cambio climático y la Viabilidad del clima. ¡Esto es trascendente, aunque pareciera que aún no se ha comprendido!
En términos prácticos, significa que una gran cantidad de Políticas sectoriales -sí como sus correspondientes Planes Operativos- deben ser diseñadas de conformidad con lo que preceptúa esta LMCC-. A título de ejemplos, pueden mencionarse los casos de la política que corresponda al tema de los recursos forestales -tradicionalmente a cargo del INB-, el de la construcción de infraestructura vial -tradicionalmente a cargo del MICIVI-, o el de la Salud Humana -tradicionalmente competencia exclusiva del MinSalud- así como temas de rango municipal que ahora deberán ajustarse a los imperativos del Cambio climático y que ahora, obligatoriamente, deben ser emprendidos con la intervención de varias otras instituciones].
Al Ministerio de Finanzas Públicas, Minfin, (Art. 10), lo instruye a dar prioridad a la asignación de recursos económicos a aquellas entidades del gobierno que formulen sus planes, sus programas y sus proyectos según lo establecido en la LMCC.
Al Ministerio de Energía y Minas –MEM- le dicta la función elaborar el Plan Nacional de Energía (Art. 18 de la LMCC).
La mención de los principales actores responsables de coordinar las acciones correspondientes y la referencia de las que deben colaborar con ellos, se hace a partir de la existencia de la figura de la Rectoría Sectorial (Art. 23 de la Ley del Organismo Ejecutivo de Guatemala), como se apuntó anteriormente.
La LMCC es un instrumento que refleja fidedignamente la intencionalidad y el orden contenido en la PNCC vigente y que, debe recordarse, le dio origen. Su estructura es congruente con el enunciado de política y adiciona –así como corresponde a un instrumento que debe saber evolucionar y adaptarse a las condiciones, que van cambiando, elementos complementarios que contribuyen a dotarla de viabilidad (sobre todo en el aspecto financiero, aunque también en el ámbito programático, pues en ella se dispone la elaboración de varios planes nacionales – como se mencionó anteriormente-).
Debe reiterarse que la LMCC, tal y como fue sancionada, no está desprovista de fuerza por el hecho de no contemplar sanciones explícitas para quienes no la cumplan. La LMCC fue ideada para servir como un instrumento efectivo para que la Contraloría General de Cuentas de la Nación cumpla adecuadamente con su tarea de fiscalizar el desempeño de las diferentes entidades del Ejecutivo y gobiernos locales vinculados a la gestión del Cambio Climático, a partir de las funciones que tradicionalmente les corresponde desempeñar (y que en el texto de la Ley se recuerdan) y considerando las “nuevas o adicionales funciones” que esa nueva Ley les atribuye.
