Edmundo Enrique Vásquez Paz
En términos generales, en un régimen de orden democrático, la promulgación de una ley no es más que la transformación de un comportamiento que es aceptado por la mayoría como de conveniencia general, en un comportamiento “de seguimiento obligatorio”. La base u origen de la ley puede estar contenida en un uso generalizado (que puede ser de origen cultural), en una práctica no necesariamente de origen ancestral pero aceptada socialmente o en una política pública (planteada por una “autoridad”). La Ley surge cuando los representantes de la voluntad general en los órganos en que se sancionan las leyes ordenan los contenidos de ese ordenamiento que se pretende, lo traducen a lenguaje legal y lo sancionan como Ley.
La Ley Marco para Regular la Reducción de la Vulnerabilidad, la Adaptación Obligatoria ante los Efectos del Cambio Climático y la Mitigación del Efecto Invernadero –Decreto Legislativo 7-2013, conocida comúnmente como Ley Marco de Cambio Climático, o LMCC-, la promulgó el Organismo Legislativo en el año 2013; esto es, 4 años después de haber sido promulgada la Política Nacional de Cambio Climático -PNCC- por parte del Organismo Ejecutivo. La estructura, el contenido y la intencionalidad de esa Ley responden a lo que plantea esa PNCC.
De manera puntual, el Objeto de la Ley Marco es establecer las regulaciones necesarias para prevenir, planificar y responder de manera urgente, adecuada, coordinada y sostenida a los impactos del Cambio Climático en el país. Y su Fin (congruente con la PNCC de la cual se deriva) es: “… que el Estado de Guatemala, a través del Gobierno Central, entidades descentralizadas, entidades autónomas, las municipalidades, la sociedad civil organizada y la población en general, adopte prácticas que propicien condiciones para reducir la vulnerabilidad, mejoren las capacidades de adaptación y permitan desarrollar propuestas de mitigación de los efectos del cambio climático producto de las emisiones de gases de efecto invernadero”.
La única área temática que no incluye la LMCC -aunque consideramos de enorme importancia y sí se contemplaba en el proyecto que diseñamos y se presentó-, es la que se refiere al manejo de los recursos hídricos. (Históricamente, por motivos de tipo político, en el seno del Congreso de la República ha existido poca disposición para abordar el tema del agua de manera integral).
Con la LMCC se creó el Consejo Nacional de Cambio Climático –CNCC-, una entidad de tipo corporativo que tiene funciones de asegurar el cumplimiento de la LMCC; es presidida por el Presidente de la República. Así, también, esta Ley crea el Sistema Nacional de Información sobre Cambio Climático (Art. 9) y el Fondo Nacional de Cambio Climático (Art. 24). En ambos casos, no se trata de una institucionalidad con costos adicionales a los existentes pues parte de la capacidad instalada con la que se cuenta y solamente ordena la actuación de sus integrantes.
En la LMCC se estipula la elaboración del Plan de Acción Nacional de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático (Art. 11), a cargo, de manera explícita, del CNCC y de la Segeplan; así como la Obligación del MAGA, el MARN y la Segeplan de prestar la colaboración que las municipalidades necesiten para adecuar sus planes de Ordenamiento territorial para los fines de la reducción de la vulnerabilidad, el fortalecimiento de la capacidad de adaptación ante los efectos del Cambio climático y la mitigación.
También, se regularon los proyectos de mercado de carbono (Art. 22).
En un tema como el de la necesaria y urgente reacción del Estado ante una amenaza como la de los efectos del fenómeno del Cambio Climático -CC-, la necesidad de la existencia de una ley es incuestionable. Esto se hace más evidente en un país como Guatemala, en el cual es generalizado el desconocimiento de varios importantes aspectos: se desconoce el marco regulatorio general que está vigente y tiene que ver con el tema del CC (tanto la normativa expresa sobre el tema como aquella que solo está relacionada); se desconocen los objetivos puntuales que debemos perseguir como nación ante una amenaza como la de los efectos del fenómeno del CC; y se desconoce la manera en que debe o puede contribuir cada entidad (incluidas las personas en particular, ya sea de manera personal u organizada) para lograr el alcance de los Objetivos. En este último aspecto, encaja también el desconocimiento tan generalizado sobre las funciones y atribuciones de las diferentes entidades de gobierno (que no sólo aplica al ciudadano común y corriente -el “usuario” de la institucionalidad y del aparato administrativo existente-, sino, en más de un caso, hasta a funcionarios en ejercicio de diferentes cargos).
Cuando trabajamos en el diseño de la propuesta de LMCC, se realizó un estudio para identificar las brechas legales e institucionales existentes en el país y que era necesario salvar para lograr una adecuada ejecución de la PNCC (que es anterior a ella y constituye su base conceptual). Esta información sirvió de base para orientar el desarrollo de un asunto muy importante: aprovechar la emisión de una Ley en el tema del CC para realizar algunos ajustes institucionales considerados como necesarios. Es de esta cuenta que la LMCC amplía y precisa algunas de las funciones de varias de las instituciones, con lo cual se modifica -y actualiza- el ámbito de sus funciones y consecuentes responsabilidades ante cualquier órgano contralor. Esto es muy importante de tenerlo en cuenta porque se relaciona de manera directa con el aspecto de la capacidad coercitiva implicada en la LMCC.
Importantes características de la LMCC son:
- a) logra contener en un solo cuerpo normativo -casi se podría decir que “codifica”- todo lo relacionado con la gran temática que corresponde al asunto del CC y
- b) considera y señala de manera taxativa todas las instituciones involucradas/encargadas de los diferentes temas y sub-temas relacionados (Artículos 13 al 16). (Esto es importante mencionarlo porque facilita a los usuarios de la LMCC obtener una visión general bastante completa de la amplitud de la institucionalidad involucrada y porque proporciona claridad en los casos en los cuales son varias las instituciones con responsabilidades en la ejecución de diversos aspectos o subtemas).
Otro importante asunto que debe ser mencionado es el que se refiere a que en la LMCC no se contemplan sanciones específicas para el caso de su no cumplimiento, lo que le ha merecido la crítica de ser una “ley sin dientes”. Pero debe aclararse y se debe enfatizar que este no es el caso: la LMCC es base suficiente para que la Contraloría General de Cuentas de la Nación –CGCN- realice su tarea contralora y es, a la vez, el instrumento idóneo para que la ciudadanía pueda ejercer una permanente acción fiscalizadora. Esta característica estuvo contemplada así desde el inicio de la construcción de todo el aparato o andamiaje normativo. Lo que ha faltado en la práctica es realizar los esfuerzos necesarios para que la CGCN actúe como corresponde.
