La campaña electoral sigue su curso y aún no se discuten verdaderas propuestas para solucionar los problemas de fondo del país. Las discusiones giran en torno a la pena de muerte, reducir el IVA para las medicinas y bonos para las mujeres y otras dádivas clientelares. Nada que vaya a los problemas torales y trascendentales del país. En esta columna continúo con el análisis de lo que creo son los problemas de mayor envergadura del país para que podamos en foros, entrevistas o por cualquier medio cuestionar a los candidatos sobre lo que proponen sobre estos temas. Hoy abordo el tema de la necesidad de repensar y reconstruir la capacidad estatal y el servicio civil para que el Estado funcione para que sea un ente de tal manera que permita que la actividad privada genere prosperidad compartida para los habitantes del país.
Unos de los principios centrales del “Consenso de Washington” en los 90´s eran: i) la disciplina fiscal para evitar los déficits fiscales, ii) la redirección de gasto estatal en subsidios hacia actividades o servicios públicos que generaran crecimiento económico y que ayudaran a los más desfavorecidos, tales como la salud, educación y la infraestructura estatal, iii) la privatización de las empresas estatales porque se consideraban ineficientes, para ceder sus operaciones a contratación de empresas privadas que funcionarían en el libre mercado y iv) la desregulación de actividades para eliminar barreras a la competencia y libre mercado. En teoría si los países en vías de desarrollo seguían estos lineamientos iban a crecer en forma acelerada hacia su desarrollo.
La realidad fue otra. Los críticos de su aplicación en Guatemala señalan que en realidad se aplicaron los principios de forma distinta a la planteada en la cual se hizo énfasis en la reducción de las áreas en las que el Estado tenía injerencia vía regulación o actividad directa. Los críticos indican que se produjo un “hollowing out” o “vaciamiento” de las instituciones estatales, particularmente en recurso humano, por despidos en el sector público a medida se privatizaban empresas estatales o bien se reorganizaban los organismos ejecutivos para ser “reguladores” en lugar de “prestadores de servicios”. Ese proceso de “vaciamiento” dio lugar a que se perdieran capacidades estatales en muchos estratos del gobierno de los países, para citar algunos ejemplos en Guatemala, en el sector salud, en el sector agrícola al eliminar el extensionismo en favor de programas de provisión de fertilizantes, y en un área de interés común para todos los guatemaltecos, de construcción de obra pública, y en particular, la infraestructura vial.
Sin embargo, no sólo se dio el vaciamiento institucional y pérdidas de capacidades estatales que a la fecha aquejan a muchas áreas de nuestro sector público, sino además, se dio un fenómeno perverso en el que los antiguos funcionarios o mandos medios de las instituciones técnicas ahora son clientes del “nuevo sector regulado” y algunos lo controlan y manipulan. Así, por ejemplo, a mediados de los 90´s con la llegada del gobierno del PAN de Álvaro Arzú se modificó el modelo de construcción de obra vial de un sistema en el que el Ministerio de Comunicaciones, a través de CAMINOS, planificaba, diseñaba y construía directamente con sus ingenieros y su maquinaria la obra pública vial hacia uno en el que se licitaban a empresas privadas para construirlas, para supervisar su construcción y otras para darles mantenimiento. Así, hace 28 años los mejores ingenieros estaban en CAMINOS.
Luego de tomar ventaja de un retiro voluntario efectuado en dicha administración, rápidamente esos ingenieros se convirtieron en los contratistas del mismo CAMINOS y se perdió el recurso humano que tenía la experiencia y los conocimientos sobre la materia. Lo anterior en un contexto en el que el cambio de modelo a tercerizar la construcción y mantenimiento de la obra pública siempre dejó en manos de la institucionalidad pública su “planificación” y “diseño”. Ese “vaciamiento” del recurso humano de CAMINOS (el fenómeno del “hollowing out institutions”) es uno de los pilares torales que ha llevado a la debacle del modelo de infraestructura vial actual.
La problemática de nuestro corrupto e ineficiente Estado no tiene sencillas soluciones. No debe ser motivo de consignas como “el Estado no funciona” o frases bonitas para unos como “hay que sacar el Estado de todo”. Las nuevas tendencias en materia de desarrollo de los países destacan que para promover el mismo se necesita de una adecuada y robusta institucionalidad estatal que esté conformada por personal técnico adecuado y capacitado en las esferas de gobierno, desde ingenieros civiles, médicos, administradores, hasta analistas financieros de primer nivel, que además, sean independientes de los grupos de interés. Implica desde mi punto de vista, reformar nuestro servicio civil y buscar un camino para la profesionalización del mismo para elevar la capacidad estatal. En cierta medida muchas de las recetas del Consenso de Washington ahora son vistas con recelo.
Actualmente vamos en dirección contraria al proliferar, por las rigideces de la normativa de servicio civil y por intereses clientelares, los contratos de servicios profesionales 0-29´s de naturaleza temporal pero que en la práctica se vuelven permanentes y, por ello, las consecuentes indemnizaciones laborales dictadas por juzgados laborales a costa de la sostenibilidad estatal. Los pasivos contingentes de esta práctica nefasta deberían ser estudiados para determinar el “costo real” del actual “régimen” de servicio civil. Sin embargo, esa perversión tiene costos aún mayores en cuanto a la construcción de institucionalidad.
La falta de construcción de institucionalidad y de inversión en las capacidades técnicas del Estado desde los 90´s causó únicamente un “desplazamiento” de la ineficiencia. A manera de ejemplo, en la construcción de obra vial pasó de ser lenta en su construcción y cara en la adquisición de insumos, hacia un modelo donde es lenta en la construcción y cara en relación con la calidad de las obras. Siguiendo la misma línea, ahora que la concesión de la autopista Palín-Escuintla ha concluido, se señala que el Estado ha probado ser ineficiente para manejar la obra vial y que es imperativo que esa arteria sea mantenida en óptimas condiciones. Una de las posibles soluciones para resolver el problema de la carencia de infraestructura vial es profundizar el modelo de Alianzas Público Privadas o 3PPP (public private partnerships).
Sin embargo, incluso la decisión sobre si operar la autopista con peaje por el sector público (CAMINOS), totalmente viable siempre y cuando haya ruta alterna sin pago de acuerdo a nuestra ley actual, o sin pago de peaje, o bien, la decisión de volverla a concesionar debe ser tomada por funcionarios públicos con conocimientos especializados y complejos de análisis de costo-beneficio de dichas políticas. No todo conviene que sea concesionado, ni toda concesión profundiza el bien común, sino existen complejas metodologías para determinarlo desarrolladas por especialistas en las materias en los organismos financieros internacionales (BID, Banco Mundial, IFC y otros) y que no son ni remotamente similares a la forma tan empírica y hasta “emocional” con el que se manejaron los cambios de decisión del gobierno en esta materia en semanas recientes.
Sin embargo, asumamos que se quiere profundizar el esquema de APP´s en Guatemala. Primero existen reformas al marco legal que son necesarias. Desde la Ley de Contrataciones del Estado en materia de concesiones hasta la propia ley de APP´s que crea la ANADIE como ente rector de esta materia. No obstante, nuevamente aquí es importante tener en consideración que una agencia que va preparar proyectos complicados de estructurar y cuyo diseño debe ser de primer nivel para elaborar bases de licitación claras y técnicamente sustentables, necesita un cúmulo de funcionarios y técnicos (ingenieros, geólogos, abogados de primer nivel con conocimiento de financiamiento de proyectos, analistas financieros, analistas económicos, etc.) que pueda estructurarlos y luego, supervisarlos.
ANADIE con su magro presupuesto en 2022 de Q15,000,000 (USD$ 2,000,000) reuniendo funciones de estructurador y fiscalizador de las APP´s (¿cuáles?) no tiene ni remotamente la posibilidad financiera de poder sostener un equipo multidisciplinario como el necesario. Claro, la problemática no sólo es de presupuesto, pero es claro signo de poca capacidad estatal si se compara con las agencias relacionadas con APP´s en Perú, referente en Latinoamérica, que tuvo en 2022 un presupuesto en ProInversión (estructurador y promotor de proyectos) de aproximadamente de US$41,850,000 (incluso habiendo sufrido una reducción del 30% en relación al año anterior) y de US$36,930,600 en OSITRANS (agencia que fiscaliza y monitorea las APP´s). Las agencias de Perú son un ejemplo de una clara creación de entes especializados con personal con experiencia que hace que sus programas de APP sean exitosos y operen eficientemente. La curva de aprendizaje que ha tenido Perú y Chile es importantísima.
En cambio en Guatemala si no se construye esta capacidad estatal, las APP´s serán un “negocio de políticos” y de “capitalismo de amiguetes” y tendremos los problemas del “regulador benévolo” por desconocimiento o las “renegociaciones” estratégicas con motivaciones políticas como ha ocurrido en otros países que ha llevado a aprendizajes costosos sobre proyectos que fueron mal concebidos y estructurados y con gran costo a las arcas nacionales por las obligaciones contingentes que asume el Estado en determinados proyectos. La corrupción se desplazará hacia un modelo corrupto de concesiones y APP´s innecesarias o mal concebidas con cargo al Estado.
En conclusión, la solución a muchos de los problemas del funcionamiento del Estado tiene que ver con la falta de recurso humano competente y la permanencia del mismo en sus puestos. Pasa por una creación consciente de institucionalidad y capacidad estatal. Abordar ese problema debe pasar por una reforma o de un modelo nuevo en nuestro servicio civil donde se fortalezca la institucionalidad pública y la construcción de capacidades necesarias. Si no, como en los 90´s, seguiremos en las mismas, o bien, las posibles soluciones se divisen únicamente desplazarán el problema. Esperemos los candidatos a elección popular hablen y tengan propuestas sobre estos temas en lugar de hacer eslóganes y cantar cancioncitas.
