Capacidad estatal e infraestructura
Aunque los grupos antidemocráticos sigan haciendo intentonas de todo tipo para bloquear la asunción del poder del binomio presidencial electo, lo más probable es que las nuevas autoridades electas para dirigir el Ejecutivo asumirán el 14 de enero. Lo mismo los diputados al Congreso y al día siguiente los alcaldes. Quedará para la historia la ignominia de los intentos de romper el orden constitucional por medio de argucias legales y la manipulación del proceso penal.
No obstante, si bien los seis meses anteriores han sido un reto para la administración entrante, los retos que se les vienen son aún mayores. Se vislumbra un Congreso fragmentado, con intereses en su mayoría clientelares y con ningún interés en las reformas al modelo rentista de ser diputado. Sin embargo, de lo que he escuchado de Bernardo Arévalo y de Karin Herrera creo que tienen en la mira no grandes transformaciones sino un camino de volver a construir la institucionalidad del país tan mancillada por este gobierno.
¿Dónde creo que deben enfocar sus esfuerzos? Propongo que sea en el fortalecimiento de la capacidad estatal, por medio de la reforma del servicio civil y del recurso humano del Estado. Explico por qué en esta columna.
Unos de los principios centrales del “Consenso de Washington” en los 90´s era la privatización de las empresas estatales porque se consideraban ineficientes, para ceder sus operaciones a contratación de empresas privadas que funcionarían en el libre mercado. Asimismo, también se abogaba por la desregulación de actividades para eliminar barreras a la competencia y libre mercado. En teoría si los países en vías de desarrollo seguían estos lineamientos iban a crecer en forma acelerada hacia su desarrollo. Sin embargo, ya en la práctica, en Guatemala y en otros países de Latinoamérica, se produjo un “vaciamiento” de las instituciones estatales, particularmente en recurso humano, por despidos en el sector público a medida se privatizaban empresas estatales o bien se reorganizaban los organismos ejecutivos para ser “reguladores” en lugar de “prestadores de servicios”. Ese proceso de “vaciamiento” dio lugar a que se perdieran capacidades estatales en muchos estratos del gobierno de los países, para citar algunos ejemplos en Guatemala, en el sector salud, en el sector agrícola al eliminar el extensionismo en favor de programas de provisión de fertilizantes, y en un área de interés común para todos los guatemaltecos, de construcción de obra pública, y en particular, la infraestructura vial.
Sin embargo, no sólo se dio el vaciamiento institucional y pérdidas de capacidades estatales que a la fecha aqueja a muchas áreas de nuestro sector público, sino además, se dio un fenómeno perverso en el que los antiguos funcionarios o mandos medios de las instituciones técnicas se convirtieron en clientes del “nuevo sector regulado” y, por muchos años lo manipularon. Así, por ejemplo, en la construcción de obra pública, en un contexto en el que el cambio de modelo a tercerizar la construcción y mantenimiento de la obra pública a empresas privadas siempre se dejó en manos de la institucionalidad pública su “planificación” y “diseño”. Ese “vaciamiento” del recurso humano de CAMINOS (el fenómeno del “hollowing out institutions”) es uno de los pilares torales que ha llevado a la debacle del modelo de infraestructura vial actual. Otro clavo en el ataúd del modelo vigente es que, en un fenómeno reciente, la obra pública se ha convertido en un canal de lavado de dinero de actividades ilícitas en un entorno de impunidad. El fenómeno señalado para la obra pública se puede aplicar a otras actividades también.
La problemática de nuestro corrupto e ineficiente Estado no tiene sencillas soluciones. No debe ser motivo de consignas como “el Estado no funciona” o frases bonitas para unos como “hay que sacar el Estado de todo”. Las nuevas tendencias en materia de desarrollo de los países destacan que para promover el mismo se necesita de una adecuada y robusta institucionalidad estatal que esté conformada por personal técnico adecuado y capacitado en las esferas de gobierno, desde ingenieros civiles, médicos, administradores, hasta analistas financieros de primer nivel, que además, sean independientes de los grupos de interés. Implica desde mi punto de vista, reformar nuestro servicio civil y buscar un camino para la profesionalización del mismo para elevar la capacidad estatal. Actualmente vamos en dirección contraria al proliferar, por las rigidices de la normativa de servicio civil y por intereses clientelares, los contratos de servicios profesionales 0-29´s de naturaleza temporal pero que en la práctica se vuelven permanentes. Esa perversión tiene costos altos en cuanto a la construcción de institucionalidad.
La falta de construcción de institucionalidad y de inversión en las capacidades técnicas del Estado desde los 90´s causó únicamente un “desplazamiento” de la ineficiencia. A manera de ejemplo, en la construcción de obra vial pasó de ser lenta en su construcción y cara en la adquisición de insumos, hacia un modelo donde es lenta en la construcción y cara en relación con la calidad de las obras. Una de las posibles soluciones para resolver el problema de la carencia de infraestructura vial es profundizar el modelo de Alianzas Público Privadas o 3PPP (public private partnerships). Sin embargo, promover esa opción, contrario a la política actual, necesita un cúmulo de funcionarios y técnicos (ingenieros, geólogos, abogados de primer nivel con conocimiento de financiamiento de proyectos, analistas financieros, analistas económicos, etc.) que pueda estructurarlos y luego, supervisarlos. ANADIE con su magro presupuesto en 2023 de Q15,000,000 (USD$2,000,000) reuniendo funciones de estructurador y fiscalizador de las APP´s no tiene ni remotamente la posibilidad financiera de poder sostener un equipo multidisciplinario como el necesario. En Guatemala si no se construye esta capacidad estatal, las APP´s serán un “negocio de políticos” y de “capitalismo de amiguetes” y tendremos los problemas del “regulador benévolo” por desconocimiento o las “renegociaciones” estratégicas con motivaciones políticas como ha ocurrido en otros países que ha llevado a aprendizajes costosos sobre proyectos que fueron mal concebidos y estructurados y con gran costo a las arcas nacionales por las obligaciones contingentes que asume el Estado en determinados proyectos. La corrupción se desplazará hacia un modelo corrupto de concesiones y APP´s innecesarias o mal concebidas con cargo al Estado o los usuarios.
En conclusión, la solución a muchos de los problemas del funcionamiento del Estado tiene que ver con la falta de recurso humano competente y la permanencia del mismo en sus puestos. Pasa por una creación consciente de institucionalidad y capacidad estatal. Abordar ese problema debe pasar por una reforma o de un modelo nuevo en nuestro servicio civil donde se fortalezca la institucionalidad pública y la construcción de capacidades necesarias. Si no, como en los 90´s, seguiremos en las mismas, o bien, las posibles soluciones que se divisen únicamente desplazarán el problema. Un primer gran paso, es nombrar altos funcionarios, ministros, viceministros y otros funcionarios con capacidad y con ganas de hacer las cosas bien, no como ha ocurrido en los últimos años, pero si el esfuerzo se quiere que sea duradero, se deben enfocar esfuerzos en crear nuevos marcos legales e institucionales que sostengan el mismo.
