Por: Lic. Luis Fernando Bermejo Quiñónez
@BermejoGt
lfernandobermejo@gmail.com
Ante la debacle de la red vial se habla de modificar el modelo de construcción de obra vial. Una de ellas es reformar el “modelo tradicional” de contratación de infraestructura vial pública y la otra es la concesión de carreteras por medio de alianzas público privadas (o APP´s) sea con el esquema de pagos de peajes por los usuarios o con pagos por disponibilidad del Estado al concesionario sujeto a cumplimiento de indicadores (los llamados “shadow tolls”). Tanto el modelo tradicional como la operación de APP´s tienen pros y contras que hay que analizar antes de que la institucionalidad pública puede tomar la decisión de perseguir determinado proyecto en una de las opciones disponibles.
En el modelo tradicional el gobierno planifica y diseña la obra y la construye por medio de eventos públicos competitivos, todo con fondos a cargo del presupuesto o con financiamiento estatal, el cual tiene la ventaja de ser menos costoso que el financiamiento privado. Otra ventaja del modelo es que el gobierno o ente estatal promotor de la obra tiene la flexibilidad de realizar cambios en la obra y su diseño sin procesos complicados de renegociación o con penalidades. Sin embargo, las desventajas del modelo radican en que esa flexibilidad incide en bajos niveles de incentivos para optimizar el valor de la obra en el tiempo y que la entidad pública pueda ocultar los verdaderos costos/beneficios de la obra durante la fase de la planificación. Al respecto de los sobrecostos los estudios académicos han encontrado que bajo el método tradicional a nivel internacional las obras viales tienen sobrecostos de alrededor del 9% sobre el precio adjudicado en licitación[1] y otros que calculan que el sobrecosto se acumula a un promedio de 20.4% sobre el valor inicialmente planificado.[2] Esto claramente contrasta con lo encontrado para Guatemala que en 2019 fue de 129% en la obra pública ejecutada por los ministerios sobre lo adjudicado.
En épocas recientes se ha argüido que el funcionamiento de la propiedad privada, en un mercado competitivo, es superior al funcionamiento de infraestructura de propiedad pública. Así se ha propugnado en muchos países que se aplique el modelo de las APP´s por concesión de la construcción de obras viales a cambio de la facultad de cobrar peajes. Elemento central de las APP es la creación de una “Sociedad de Propósito Específico” o “SPE” que concluye un acuerdo de concesión con la entidad contratante para entregar y operar infraestructura.
Las principales características de las APP para la construcción de obras de infraestructura (vial u otra) y su operación vis a vis al Modelo Tradicional son: i) el sector público puede comprometerse otorgándole a la SPE el derecho de recolectar peajes por el uso de la obra o pudiere el Estado pagar por indicadores; y ii) El “bundling” o “empaquetamiento” de la obra, lo que quiere decir que todas las fases desde el diseño hasta la operación de la obra vial contratada se incluyen en un solo contrato en el que el sector gubernamental transfiere la mayoría de riesgos al contratista y constructor de la obra (usualmente, accionista en la SPE). Desde el punto de vista de la calidad de la planeación del proyecto y sus materiales, estudios como el de Blanc-Brude, Goldsmith y Välilä[3] prueban que las APP´s son en promedio 24% más caras (64% en EEUU) en costos de construcción ex ante frente a obras construidas por el modelo tradicional, contrario al pensamiento tradicional en Guatemala. Las obras, sobre todo en APP´s pueden resultar más caras si están mal planificadas y eventualmente llevar a renegociaciones. Ahora bien, el mayor costo de las obras APP puede ser explicado en el sentido que se tiene el incentivo en invertir en la mejor calidad de la obra ya que bajará los costos posteriores de mantenimiento y aumentará el ciclo de vida de la misma.
Ahora bien, el talón de Aquiles de esta figura radica en cuanto a la flexibilidad operacional, porque por su naturaleza los contratos a largo plazo son incompletos. Por ello las renegociaciones son un factor inherentemente posible en estos y es común cuando no se tiene la adecuada institucionalidad técnica (capacitación en estructura proyectos) o una gobernanza deficiente. A manera de ejemplo, en un estudio se encontró que en una muestra de 61 de los 62 contratos de concesión de carreteras suscritos por Perú, Chile y Colombia (del año 1993 a 2010) habían existido renegociaciones y en 50 de estos habían existido 540 renegociaciones (430 en Colombia), las cuales la mayoría aumentaban el costo fiscal de la obra y aumentos de trabajos.[4] Por esas constantes renegociaciones es que los autores como Engel, Fischer y Galetovic en su estudio “Privatizing Highways in Latin America: Is it possible to fix what went wrong?”[5] propugnan para países con débil gobernanza en Latinoamérica, como Guatemala, en crear una entidad autónoma para fiscalizar el correcto funcionamiento de las APP´s (en lugar de ser fiscalizadas por la misma entidad las promueve), evitando el problema del “regulador benévolo” y de escoger el método tradicional de construcción cuando los pagos a realizarse al contratante de una APP o las garantías de tráfico por las mismas potencialmente puedan exceder el costo de financiamiento de obra pública por renegociaciones o, como se ha visto en España desde el 2010, que en épocas de recesión ha hecho necesario incluso tomar control de los proyectos en quiebra con graves consecuencias al fisco. En la actualidad, este aprendizaje que se ha extraído de lo que se hizo mal anteriormente no se ha internalizado en Guatemala ya que el Decreto 16-2010 “Ley de Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica” no lo contempla ni lo contemplan las iniciativas de ley en el Congreso sobre la materia.
Un aspecto a relevante a considerar de la estructura de las APP´s es que generalmente éstas reducen el “universo” de posibles competidores por el proyecto. Lo anterior porque siendo contratos en los cuales la mayoría de riesgos se transfieren a la SPE y los contratantes, los prestamistas por lo general requieren fuertes coberturas de seguros para la SPE y los contratistas y además todo tipo de penalidades por retrasos y por falta de calidad. Por ello, este tipo de contratos no pueden ser manejados por todas las empresas contratistas sino particularmente por empresas serias con la experiencia y solvencia para manejarlos. En el Reino Unido, por ejemplo, un estudio de Makovšek et al encontró que en 86 APP´s suscritas en promedio existían tres (3) oferentes. Esto demuestra que este tipo de contratos, aunque “busquen” ser competitivos, en la práctica, por su complejidad, no pueden ser competidos por muchos contratistas o grupos. Lo anterior es muy relevante para un caso como Guatemala ya que al no existir una Ley de Competencia o adecuada regulaciones para evitar al “colusión” pudiese ser que el impulso de una estratega de APP´s en realidad se convierta en un mecanismo “rentista” de grupos grandes que adquirirán la mayoría de proyectos sin competencia y con poderes oligopólicos, que, como analiza la teoría económica, siempre trae consecuencias nefarias para el consumidor y bienestar.
En conclusión, la agenda legislativa debería empujar una iniciativa de reformar el modelo de construcción de obra vial, tanto en su arista del modelo de contratación bajo el modelo tradicional de obra pública como en las APP´s que actualmente tienen serias deficiencias. Al no existir Ley de Competencia o mecanismos para evitar la colusión de participantes en el mercado, es de suma importancia que la futura institucionalidad en el modelo que se adopte tenga como elemento central re-constituir la misma con recurso humano y técnico de primer nivel que puedan estructurar proyectos adecuadamente para ser licitados para tratar de evitar las “renegociaciones estratégicas” a cargo del fisco, las “ofertas bajas estratégicas”, promover la competencia y evitar la concentración en el mercado en detrimento de los consumidores y, eventualmente, incluso de la calidad de la infraestructura. Nuevamente hago el punto que si no le ponemos atención a la institucionalidad adecuada, únicamente se desplazará el problema de una contratación ineficiente con sobrecostos en un mercado atomizado con muchos actores (aunque hayan actores importantes) a otro en que existirá concentración y poca competencia con los mismos efectos. Una “circulación de élites” en el sector de construcción de infraestructura vial no es lo que necesita Guatemala. En los 1990´s nos hicieron creer que el “mercado” y la “competencia” traerían resultados en la contratación de obra pública y su mantenimiento y supervisión. Vemos ahora que al no ponerle atención a la institucionalidad, se tienen los resultados actuales, una institucionalidad capturada, poca y pobre infraestructura vial. No nos creamos el cuento esta vez.
[1] Página 9, obtenido en: https://www.researchgate.net/publication/303496065_The_Regulatory_Asset_Base_and_Project_Finance_Models_An_Analysis_of_Incentives_for_Efficiency
[2] Página 10, obtenido en: https://arxiv.org/ftp/arxiv/papers/1307/1307.2176.pdf
[3] Página 33, obtenido en: https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1104070
[4] Páginas 40 y 41, obtenido de: https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/5k46n3wwxxq3-en.pdf?expires=1631405115&id=id&accname=guest&checksum=4D68C9203728704F90E418D83E447AD4
[5] Disponible en: http://ssrn.com/abstract=441481
