POR KIMBERLY LÓPEZ
klopez@lahora.com.gt
Empresarios, autoridades de Gobierno y comunidades indígenas conciben de forma distinta cómo debería aplicarse el Convenio 169 de la Organización Internacional de Trabajo (OIT) y por ende la guía que presentó el Ministerio de Trabajo. Mientras para algunos la consulta se limita a ser una herramienta de consensos, para otros debería ser vinculante, es decir, determinante en la aprobación o rechazo de iniciativas, proyectos o políticas públicas que afecten a las comunidades.
El Gobierno de Guatemala firmó el convenio de la OIT hace 20 años, pero hasta ahora su aplicación no ha sido efectiva. Con la suscripción, las autoridades asumieron el compromiso de implementar acciones para que se respeten los derechos de las comunidades y pueblos indígenas sobre su territorio y sus costumbres.
De cumplir con lo establecido en dicha normativa, las autoridades deberían desarrollar mecanismos para consultar a los pueblos indígenas cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarse directamente. Según con el acuerdo internacional, estos procedimientos tienen que ser apropiados y a través de sus instituciones representativas.
“Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas”, reza la normativa.
La libre determinación y consulta a los pueblos indígenas va más allá de las industrias extractivas, pues se debe aplicar en temas de educación, acceso a salud, acceso a trabajo, entre otros aspectos que afecten a las comunidades.
¿CÓMO LO INTERPRETAN?
Aunque el convenio es uno solo, hay lecturas distintas sobre los alcances de las consultas y los mecanismos para implementarlas.
Estos desacuerdos entre representantes de pueblos indígenas, empresarios y autoridades de gobierno se destacaron tras la presentación del reglamento para la realización de consultas comunitarias elaborado por el Ministerio de Trabajo.
Rudolf Jacobs y Lucía Xiloj, el primero vicepresidente de la Cámara de Industria y la segunda representante legal especializada en la defensa de los derechos de pueblos indígenas, por ejemplo, tienen concepciones totalmente opuestas sobre el convenio.
La guía realizada por el Ejecutivo plantea ocho pasos que se aplicarían en tres distintos escenarios: antes de que sea aprobada cualquier decisión, por orden de un órgano jurisdiccional y cuando los proyectos ya están avanzados, pero que previo a eso no se hizo una consulta.
EMPRESARIOS: LA CONSULTA NO AUTORIZA O RECHAZA PROYECTOS
Jacobs, vicepresidente de la Cámara de Industria, es enfático cuando dice que la principal preocupación del empresariado por impulsar la realización de consultas es la falta de certeza jurídica, ya que el tema ha sido desatendido por años.
“Ahora estamos empezando a discutir a nivel de amparos y casos judicializados en los temas de la falta de aplicación de la consulta de parte del Estado. Creemos que eso ha llevado a la suspensión de proyectos de parte de las Cortes”, lamenta, en representación de su gremio.
Mientras otros países en Latinoamérica han ratificado y cumplido el convenio, dice, en Guatemala el proceso no ha sido el mismo.
El artículo 6 del acuerdo indica que las consultas se efectuarán “con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas”. Para realizar su análisis Jacobs se enfoca en la palabra “acuerdo”, no en el “consentimiento”.
“El convenio no es un tipo de consulta comunitaria de aprobar o improbar algo, ni tampoco es una consulta plebiscitaria sino que es una consulta con el fin de llegar a consensos entre el Estado y la comunidad indígena, eso es fundamentalmente la consulta”, asegura.
La normativa internacional señala que el primer paso para la realización de una consulta es “identificar si hay pueblos indígenas”, luego a sus representantes y posteriormente informar a la comunidad sobre la medida que se pretende implementar. Todo esto, según el convenio, antes de emprender un proyecto.
Jacobs explica e insiste: “Lo que siempre queda claro es que el Gobierno no pierde la potestad de decidir sobre las medidas. Las consultas no tienen el fin de autorizar o no una medida, ya que el Gobierno es el dueño de los recursos naturales, el Gobierno no está cediendo su control sobre las cosas que son de su potestad. Entonces, el Gobierno tomará la decisión independiente de los resultados de la consulta”.
Es decir, para el sector empresarial, sea cual sea el resultado de la consulta, el proyecto de ley, medida o política pública, se aprobará si así lo deciden las instituciones estatales.
Pero si no se trata de buscar el consentimiento de los pueblos, ¿para qué una consulta?
“La consulta pretende llegar a acuerdos, pero la decisión final el gobierno la va tomar sobre la medida, considerando que no afectará a la población de una forma negativa… La palabra clave es que la finalidad es buscar, no necesariamente tenemos que llegar a acuerdos. La cuestión es buscar acuerdos y no es un acuerdo de si se toma o no la decisión, sino que es un acuerdo de cómo se toma la decisión, cómo mitigar, cómo no hacer daño”, asegura Jacobs.
En términos generales, la postura del empresariado es que la aplicación del convenio en cuanto a las consultas sea un “gana-gana”. Las comunidades obtienen oportunidades de desarrollo y el país gana certeza jurídica y aumenta el interés por las inversiones en Guatemala.
COMUNIDADES: LA CONSULTA DEBE SER DETERMINANTE
Lucia Xiloj, quien ha representado a comunidades indígenas en amparos contra la operación de proyectos hidroeléctricos en los que no se ha respetado el Convenio 169, tiene una postura contraria a la del gremio de empresarios.
Xiloj cuestiona la lógica de la afirmación de Jacobs: ¿Qué sentido tiene una consulta cuyos resultados no resultan determinantes para la decisión de aplicar o no una política, medida o proyecto?
En principio, dice, el Convenio parte de un diálogo en ambas partes, pero acomodado a las formas de organización de pueblos. Es decir, hay una forma de toma de decisiones a través de la consulta y diálogo, según la forma propia de organización de pueblos.
Ese es el problema, según Xiloj, que surge cuando se emite una guía como la que elaboró el Ministerio de Trabajo, que pretende uniformar un procedimiento que se debería de llevar a cabo como las comunidades decidan.
Otro aspecto en el que no concuerdan las comunidades es que, si en la guía planteada se consideró hacer consultas después de iniciado un proyecto, debieron implementarse medidas de suspensión.
¿QUIÉNES DEBEN PARTICIPAR?
Xiloj no concuerda con la propuesta del Ministerio de Trabajo en cuanto a quiénes han sido involucrados en la realización de la guía.
Según explica, cada comunidad indígena cuenta con autoridades debidamente reconocidas y seleccionadas por la población. Sin embargo, el Ministerio no ha hecho contacto con ellos sino con otros grupos que no representan a todos.
“Debe hacerse a través de las autoridades que cada comunidad tiene identificadas, pero el Ministerio ha acudido a autoridades indígenas que no necesariamente son autoridades. Esa diferenciación el Estado no la ha logrado hacer”, indica.
En consecuencia, dice, se pretende involucrar a muchos actores que no tienen nada que ver con la organización propia de las autoridades. Por ejemplo, los Consejos de Desarrollo, los cuales desde su creación han tratado de suplantar a las autoridades legítimas.
El punto más importante, no obstante, es que al final de cuentas las autoridades están trabajando en un procedimiento que no está enfocado en lograr el consentimiento de los pueblos indígenas sino en discutir las maneras de emprender proyectos.
La guía dice que plasmarán los acuerdos logrados durante la consulta y ese resultado se trasladará al ente que autorizará y tomará la decisión final.
“Debería ser un proceso que realmente considere la posición de las comunidades, porque actualmente ya con el convenio o sin el convenio, el problema es qué va pasar con los resultados y la guía lo deja ambiguo”, concluye.
Cómo ejecutar la consulta, con quiénes, con qué objetivos, con cuáles procedimientos y bajo qué condiciones son respuestas que apenas se dibujan en la guía recientemente presentada. Aún hace falta que el Congreso promueva y apruebe una ley de consultas comunitarias para albergar en un marco legal este procedimiento.
