Ley de Codedes: en 2022 otra norma avaló proyectos sin dictámenes técnicos y el resultado fue obras a medias

El Congreso de la República aprobó el pasado 2 de septiembre el Decreto 7-2025, Ley de Fortalecimiento Financiero y Continuidad de Proyectos de Consejos Departamentales de Desarrollo (Codedes). En la página del Legislativo hay una nota en la que se lee que esta ley permitirá «el desarrollo local y comunitario».

Pero las alarmas se encendieron desde el primer día de su aprobación. Una diversidad de actores han externado su rechazo a la norma porque abre la bolsa para el uso indiscriminado de recursos en un año preelectoral.

La ley consta solo de cuatro artículos, pero el tercero podría considerarse el más nocivo, puesto que da solo cinco días hábiles a las instituciones del Estado para que den los avales que los proyectos requieran para ser ejecutados. De no dar respuesta, de igual forma, las obras de infraestructura se ejecutarán.

Este artículo señala que las autoridades que reciban una solicitud, a más tardar el segundo día podrán requerir información adicional y el plazo para la aprobación se contarán a partir de que la reciba.

«Transcurrido el plazo señalado sin que la autoridad correspondiente se haya manifestado, la respuesta a la solicitud se tendrá por afirmativa. La autoridad deberá extender la documentación correspondiente al solicitante en un plazo no mayor de tres días hábiles a partir de vencido», añade el referido artículo.

Analistas y tanques de pensamiento coinciden en que esto abre la puerta para que se ejecuten obras de inversión sin los controles mínimos, lo que puede dar como resultado un mal aprovechamiento de los recursos, proyectos que se queden a medias o mal terminados.

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EJEMPLO RECIENTE

Un triste ejemplo de lo que sucede cuando los proyectos de infraestructura se aprueban sin mayores estudios técnicos o con intereses que no necesariamente son comunes, lo representa la Ley para fortalecer el Mantenimiento y Construcción de Infraestructura Estratégica (Decreto 21-2022), aprobada por el Legislativo en marzo de ese año.

Con esta legislación ocurrió algo similar que con la Ley de los Codedes recientemente aprobada. Los diputados se pusieron de acuerdo en un tiempo récord y aprobaron al CIV de Alejandro Giammattei, el uso de Q3 mil 100 millones para un centenar de proyectos que comenzaron a ejecutarse, también en año preelectoral.

Como el Decreto 21-2022 autorizaba para proyectos multianuales un techo de hasta Q6 mil 690 millones, al día de hoy, de acuerdo con los portales oficiales del Gobierno, gracias a esta normativa se han ejecutado Q4 mil 542 millones, y muchos de los proyectos todavía están a medias.

Las autoridades, después de haber adjudicado los proyectos y desembolsado anticipos, se percataron de que habían cuestiones técnicas que no se habían solventado ni previsto en los análisis de pre inversión.

Así, por ejemplo, en el caso de la construcción del Puente Belice II y sus aproximaciones nadie previó que antes de empezarlo era necesario solventar los derechos de vía, entre otros problemas. Otras obras se quedaron a medias porque los estudios no fueron precisos en temas de técnicos, como la construcción de la 8a calle de Palín, Escuintla, un proyecto por el que ya se desembolsaron cerca de Q30 millones, sin que hasta hoy se pueda utilizar.

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Así el puente Corozal en la CA-9 Norte, en El Progreso, un tramo de la ruta a El Salvador, en El Cerinal, Barberena, Santa Rosa, o el paso a desnivel en el Km 19 de la ruta Interamericana, en el ingreso a Ciudad Satélite, todavía no se finalizan, algunos ni siquiera se han comenzado.

Para diciembre del año pasado, 44 obras de infraestructura estaban suspendidas, casi todos proyectos de inversión de la Dirección General de Caminos (DGC). La mayoría de los que terminaron fueron recapeos a cargo de la Unidad Ejecutora de Conservación Vial.

Muchos de estas obras de inversión habrían sido propuestas por los propios legisladores, según lo reconoció el exministro de Comunicaciones, Javier Maldonado, en una entrevista con un medio de comunicación, cuando dijo de que probablemente algunas de las obras las habrían propuesto los diputados distritales porque ellos conocían su región.

De ahí, quizás, se entiende la celeridad para aprobar la norma.

Dicha iniciativa, que después se convirtió en Ley, ingresó a Dirección Legislativa el 1 de marzo de 2022, y fue impulsada por cinco diputados del partido Vamos, en ese entonces de gobierno, entre ellos Shirley Rivera, quien fue presidenta del Congreso.

Ese mismo día que ingresó se presentó al pleno y dos más tarde se dictaminó favorablemente. Cuando otras leyes han pasado años antes de que los diputados las conozcan, para que esta entrara en vigor pasaron 28 días, entre la fecha que la conoció el Congreso hasta que la Ley fue publicada en el diario oficial.

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Pero, parece que la lección de 2022 quedó lejos de ser aprendida. El Congreso, de nuevo empujado por alcaldes, aprobó la Ley que favorece a los Codedes lo que podría traducirse en el gasto en obras de inversión sin criterios técnicos, y que también permitirá que los fondos que no se ejecuten este año se puedan usar en 2026, lo que haría un mega bolsón de recursos para el ofrecimiento de obras en un año preelectoral.

Este año, el Sistema Nacional de Inversión Pública refleja un presupuesto vigente de Q11 mil 400 millones, de los cuales, a menos de cuatro meses de que termine el año, lleva ejecutado el 21%.

PROYECTOS DEBEN SEGUIR UN PROCESO

Cada evaluación —que esta ley permite saltarse—  tiene su razón de ser. En teoría, cada proyecto de inversión debe pasar por un proceso de control riguroso antes de ser aprobado, que se garantice su ejecución y que las obras sean de calidad.

La Secretaría General de Planificación de la Presidencia (Segeplan) ha definido lo que se conoce como el «ciclo de vida de los proyectos» que consta de cuatro pasos: la identificación de una necesidad, la fase de pre inversión, la de inversión y la de administración, operación y mantenimiento.

La segunda de las fases es quizás la más importante porque es la que concluirá si un proyecto es viable. Acá hay definidos varios estudios que definirán su factibilidad, estos son:

• Estudio de mercado, cuyo fin es definir las características del grupo objetivo que será beneficiado, además estudia el comportamiento de la oferta y demanda del proyecto.
• Estudio técnico, que permite proponer y definir las opciones tecnológicas para producir el bien o el servicio, el diseño de ingeniería más adecuado o productivo, y toma en cuenta aspectos ambientales de riesgo ante desastres.
• Estudio ambiental
• Estudio de cambio climático
• Estudio de riesgo
• Estudio administrativo legal
• Estudio financiero
• Estudio económico y social

Los proyectos no necesariamente deben cumplir con todos los estudios, esto depende, entre otros factores, de su tamaño, costo o tipo. Estos deben ser elaborados por las instituciones interesadas por la construcción, pueden ser entidades del gobierno, municipalidades o Consejos de Desarrollo (Codede).

Los estudios deben llevar los avales que sean necesarios, por ejemplo, de los ministerios de Ambiente, Salud o de la Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres (Conred). Es permitido que una institución contrate servicios privados para su elaboración.

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Al final de la presentación de los requisitos la Segeplan da una opinión técnica sobre su viabilidad. A los proyectos, al ser registrados en el Sistema Nacional de Inversión Pública, se les asigna un código SNIP, pero si no cuenta con opinión técnica favorable el código no cobra vida.

Para obtener dicha opinión por parte de Segeplan se debe cumplir con una serie de requisitos, entre estos, la solicitud de la opinión técnica, el boleto del proyecto, el documento donde se acredite la propiedad del terreno donde se construirá la obra, los derechos de paso y las resoluciones favorables del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales.

También el documento de Análisis de Gestión de Riesgos en Proyectos de infraestructura pública (AGRIP), el aval del ente rector sectorial o responsable del proyecto, el documento técnico del proyecto que demuestre la factibilidad y el dictamen sanitario del Ministerio de Salud.

Además, también debe llevar dictámenes favorables de la Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres (Conred), normas de atención a personas con discapacidad y dictamen, si fuera necesario, del Instituto de Antropología e Historia.

ALGUNOS FRACASAN

No obstante, a pesar de los múltiples requisitos que deben cumplir los proyectos, muchos son comenzados y sobre la marcha las constructoras se percatan de que los terrenos son inapropiados o se topan con factores de riesgo que los estudios no previeron.

Analistas coinciden en que en muchos de estos casos la variable política termina pesando más que el resto y aunque no se tenga certeza de la viabilidad de una obra, el interés de un político por ganar réditos al aproximarse las elecciones hace que empujen el proyecto.

En una nota publicada en junio de 2024 por este medio, se consignan declaraciones del subsecretario General de Planificación de la Presidencia, Enrique Maldonado, quien dijo a La Hora que los proyectos deben de ser aprobados por la Secretaría con una nota mínima de 70 puntos.

Añadió que el papel que juega la subsecretaría que él dirige es clave porque «no se pueden aprobar proyectos solo porque lleguen». «Nosotros no podemos estar aprobando cualquier cosa, porque después somos los responsables de eso», puntualizó en esa ocasión.

En tal sentido, señaló que la mayoría de las Escuelas Bicentenario, fueron aprobadas con la nota mínima cuando «si se trataba de un proyecto estrella» de la administración pasada, «debieron de haber sido formulados de tal forma que obtuvieran una nota de 100 puntos».

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«Segeplan tiene 15 días para emitir la opinión, pero muchas veces las instituciones se enfrascan en criterios bastante necios de que se les aprueben los proyectos como ellas dicen», precisó Maldonado en dicha entrevista.

Acerca de por qué los proyectos ya comenzados presentan problemas, indicó que esto puede tener relación con que la unidad ejecutora no se asegura de que el proveedor tenga la capacidad de cumplir con la obra. «Nosotros —Segeplan— podemos hacer bien el trabajo de formulación y evaluación, pero la ejecución depende de la unidad ejecutora», subrayó.

Otras veces el proyecto va mal formulado y los empiezan a ejecutar sin cumplir con las normativas necesarias, expuso.

«FUE UNA IRRESPONSABILIDAD»

El pasado 5 de septimbre el titular de la Segeplan, Carlos Mendoza, se refirió a la normativa aprobada por el Congreso y dijo que lo hecho por los diputados fue una «irresponsabilidad». 

“Esa aprobación automática de los proyectos. Si no hay un aval, un dictamen o una resolución en el plazo establecido en ese decreto, que es lo que se conoce como el silencio administrativo positivo, tendría un efecto negativo, y es lo que los proyectos podrían darse como aprobados sin contar con los dictámenes técnicos, ni sectoriales”, afirmó en declaraciones a medios, ofrecidas el viernes 5 de septiembre al finalizar la reunión del Conadur.

“Esto que aprobó el Congreso es una irresponsabilidad porque pone en riesgo la vida de las personas, porque no se podría garantizar la calidad de la obra pública. Ese es el objetivo, ese es el sentido de los avales, garantizar que va a haber obra pública, primero donde se necesita, donde realmente se requiere, y luego que esa obra pública va a ser de calidad”, subrayó.