Un análisis del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo advierte que la propuesta de reforma al Impuesto Único Sobre Inmuebles -IUSI- que se discute en el Congreso corre el riesgo de causar más daños que beneficios.
La conclusión del estudio es que los cambios propuestos debilitarían la principal fuente de ingresos propios de los 340 municipios del país, justo cuando Guatemala necesita más inversión local en servicios básicos.
Representantes del Instituto, que tiene sede en Massachusetts, visitaron Guatemala y participaron de un foro organizado por el Observatorio para las Ciudades de la Universidad del Istmo, y el Colegio de Arquitectos de Guatemala.
La institución es una fundación privada sin fines de lucro que se creó en 1946, e investiga y hace recomendaciones sobre el suelo como solución a los desafíos económicos, sociales y medioambientales.
SUSTENTO DE GOBIERNOS LOCALES
El IUSI es el impuesto predial guatemalteco. Desde 1998 su administración quedó en manos municipales y hoy representa el principal ingreso tributario para muchos gobiernos locales.
Marcela Román Forastelli, especialista en políticas de suelo y análisis de mercados por el Instituto, señaló que el IUSI ha evolucionado de una forma significativa y envía dos señales claras.
La primera es que en 2022 la recaudación nacional llegó a USD 204 millones, el doble que hace 10 años. La recaudación per cápita pasó de USD 6.15 a USD 11.8 en ese periodo.
“Lo que indica que los recursos que han llegado a los gobiernos locales aumentaron, traduciéndose en obras de impacto para los ciudadanos”, agregó la experta.
Sin embargo, ese crecimiento no siguió el ritmo de la economía.
El IUSI apenas representa 0.22% del PIB y 1.81% de la carga tributaria total y está concentrado: solo la Ciudad de Guatemala aporta el 43.4% del total nacional con USD 88.5 millones, mientras que Mixco, Villa Nueva y Santa Catarina Pinula aportan entre USD 12 y USD 19 millones cada uno.
Los especialistas indican que este es un síntoma característico del catastro desactualizado o inexistente en algunas regiones del país y la falta de mecanismos para contabilizarlo y recaudarlo.
Esto también refleja una debilidad inherente al impuesto. Según la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN), 89% de los municipios tiene autonomía financiera baja o media baja. Solo 14 municipios están en categorías alta y media alta.
Román dijo: “No se le pueden transferir responsabilidades a los municipios descentralizados si no se les dice cómo se van a financiar”. Para la experta, los impuestos propios como el IUSI son fundamentales para la autonomía municipal consagrada en la Constitución.
Según datos oficiales sólo 179 municipios, el 53.6% del país, recaudan entre USD 10 mil y USD 100 mil al año.
¿QUÉ PROPONE LA REFORMA?
El 11 de abril de 2024 ingresó al Congreso la iniciativa 6229. Busca dos cambios centrales: primero, una tasa única del 0.25% que busca sustituir la tasa escalonada actual por una tasa fija de 2.5 por millar para todos los inmuebles, y exentar los menores a Q5,000.
Adicionalmente, incluye nuevas exenciones para mayores de 60 años con 15 años de pago y a menores de 60 con 25 años de pago en su vivienda.
La pérdida de estos recursos que provee el IUSI deja a las municipalidades a merced del gobierno central. Román añade: “Los gobiernos nacionales no tienen capacidad para cubrir todas las necesidades del país, y mientras más se dependa de transferencias del presupuesto central, menos recursos habrá para otras prioridades nacionales”.
El problema, explica, es un “trade-off muy complejo”. Por un lado, está el mandato constitucional de autonomía.
Por el otro, la realidad: el Estado Nacional tiene interés directo en fortalecer la autonomía municipal por simple estrechez financiera. Si los municipios no generan ingresos propios, el costo lo asume el gobierno central.
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IMPACTOS EVIDENTES
Para el Instituto Lincoln, aprobar esta reforma tendría 3 efectos directos. El primero, menos recaudación: Hoy el 81.5% de lo recaudado en 57 municipios viene de propiedades en la tasa más alta de 0.9%. Unificar en 0.25% recorta drásticamente ese ingreso.
Segundo, se rompe la progresividad. Es decir que la tasa escalonada busca que quien tiene inmuebles de mayor valor pague más. Con tasa única se pierde ese principio de equidad. Una mansión pagará lo mismo que una casa de colonia.
Finalmente, se premia la antigüedad, no la necesidad: Exonerar por años de pago no tiene base técnica ni económica. Dejaría fuera a viviendas antiguas en zonas céntricas que hoy se revalorizan por inversión pública.
A esto se suma un problema estructural: la base imponible está deprimida. Los catastros municipales están desactualizados, hay subvaluación y omisiones.
Román insistió en que cualquier reforma debe basarse en evidencia. “La función de los congresos es política, pero el asunto es tomar decisiones basadas en evidencia”.
Sin cálculos previos, una reforma con buen espíritu puede no dar los frutos esperados.
El llamado del Lincoln Institute es a que la reforma sirva para fortalecer capacidades institucionales, mejorar la recaudación y reducir desigualdades.
PREOCUPACIÓN EN ALCALDÍAS
El IUSI sostiene a los municipios: Es el impuesto que financia calles, agua y servicios locales. Hoy es débil, pero es el único que los gobiernos locales controlan directamente.
Desde la Municipalidad de Guatemala, la concejal Alessandra Gallio recordó por qué el IUSI es clave: es un impuesto recurrente que permite a los municipios endeudarse para obra pública.
Puso el ejemplo del Transmetro en 2008: se financió con un préstamo del Banco Mundial, y la garantía fue precisamente el IUSI.
“Es un impuesto que se invierte y se regresa a los vecinos en asfalto, en gasolina para el transporte público, en obra pública, en limpieza”. Gracias a eso, dijo, el pasaje del Transmetro cuesta Q1 cuando su costo real ronda Q4 o Q5.
La diferencia se subsidia con recursos del IUSI.
Su principal crítica es al método. “Esa reforma no puede ser casuística, no debe ser populista”. Señaló que en lugar de bajar tasas o ampliar exenciones, una vía más sencilla sería actualizar las tablas de valores, porque “muchos inmuebles ya no valen Q60 mil”.
Herbert Castillo, de la Mancomunidad Gran Ciudad del Sur, que incluye a municipios de varios departamentos del sur del país, señaló que los vecinos pueden estar de acuerdo ahora con la eliminación del impuesto, pero no han medido la consecuencia en el corto plazo.
“Esto podría encarecer el costo del servicio de agua, extracción de basura y el transporte municipal que ayuda a ciento a movilizarse diariamente”, agregó.
Gallio y Castillo coinciden en que si el Congreso decide exonerar, “se le tiene que devolver a los municipios” porque son decisiones del legislador que afectan ingresos locales.
“Pero esto atenta contra el principio de la descentralización, un elemento vital para llevar desarrollo donde es necesario y que el Estado no puede ver a detalle”, agregan.
Las municipalidades proponen replicar el modelo de 2011, cuando se reformó el Código Municipal con una mesa técnica. Hoy se necesita, dicen, un foro con organismos como el Banco Mundial y el Lincoln Institute para lograr consensos.
Autonomía sin financiamiento no existe. Quitarle ingresos al IUSI es quitarle capacidad a los municipios para decidir sobre su territorio.
VISIÓN ESTRATÉGICA
Las reformas plantean el riesgo de que servicios esenciales no lleguen a la mayoría de la población y podrían afectar la propia competitividad del país.
Jonathan Menkos, Ministro de Finanzas, dijo que el gobierno no está de acuerdo en eliminar el impuesto.
“Lo que el país necesita es mejorar la productividad de los impuestos”. Si el Congreso reforma, debe ser para hacerlo “más progresivo y más justo”, pero entendiendo que recortar recursos afecta a las municipalidades que tienen los mayores retos en transporte, agua y seguridad.
El funcionario destacó que el Ministerio de Finanzas está preparando un análisis técnico de las reformas propuestas y que llegará a manos de los diputados en unos días, para «contribuir a una discusión técnica del asunto».
Por su parte, Pedro Prado, Coordinador del Departamento de Investigación y Consultoría Económica de ASIES, dijo que “Lo importante no es caer en una reforma populista sino técnica”,
Los consultados coinciden que un plan bien estructurado generará certeza entre los contribuyentes, inversiones y permitiría alinear los objetivos estratégicos del país con aquellos sectores que generen crecimiento y prosperidad, sobre todo en los departamentos.
Adicionalmente, los expertos recalcan que el incremento en las medidas de transparencia es vital, para que los ciudadanos tengan evidencia de los resultados de sus contribuciones, y así respaldar la necesidad de financiamiento local para obras y servicios esenciales.
“Una reforma mal calculada tendrá un impacto pequeño en el bolsillo de pocos, pero un daño grande y de largo plazo en todos los municipios”, agregaron.
REFORMA CON SENTIDO
Guatemala creció 3.2% en promedio entre 2014-2023 y alcanzó un PIB de USD 104.4 mil millones en 2023. Pero esa riqueza no se refleja en las finanzas municipales.
La descentralización del IUSI fue un avance porque dio autonomía a los municipios. Retroceder ahora con una reforma que recorta ingresos va en contra de fortalecer a los gobiernos locales.
El Instituto Lincoln concluye que el camino no es bajar la tasa ni dar más exenciones. El camino es fortalecer capacidades catastrales y de cobro, y controlar los riesgos de deterioro de la base imponible.
De lo contrario, Guatemala seguirá con municipios dependientes de transferencias centrales y sin recursos para responder a las necesidades de 17.6 millones de habitantes.
En un momento de discusión fiscal, la decisión sobre el IUSI marcará si los municipios tendrán herramientas reales para gobernar, o si el país seguirá postergando la inversión en el territorio.
