Por: Lic. Luis Fernando Bermejo Quiñónez
@BermejoGt
lfernandobermejo@gmail.com
La semana pasada con asombro pude escuchar en el programa de radio Con Criterio al director de la Cámara de la Construcción, Álvaro Zepeda, afirmar que no se necesitaba cambiar el sistema de asignación de obra pública sino que lo que se necesita es poner a gente honesta en el cargo. Al respecto considero que nadie puede estar en desacuerdo con la idea de que en los puestos públicos sean nombradas personas honestas. Sin embargo, estoy en desacuerdo en que no se necesite un cambio de modelo en la construcción de obra pública. En este artículo me referiré específicamente a la obra pública vial, la cual hace falta tanto en este país, en la cual sostengo que se necesita un cambio legal y regulatorio amplio y profundo, un “overhaul” por así decirlo, que no contenga los vicios que tiene el andamiaje legal actual. Soy de la opinión que ni las personas más honestas pueden mejorar el proceso de diseño, planeación y contratación de obra pública vial con el modelo actual ya que no todos los problemas derivados de ella se refieren a la corrupción sino además hay “cuellos de botella” importantes que causan que nuestro país tenga rezagos importantes en construcción de obra vial.
En primer lugar, la construcción de obra pública vial tiene importantes “cuellos de botella”. Los más importantes son, por un lado, las vetustas normas sobre la adquisición del “derecho de vía” y, por otro lado, las normas sobre la expropiación. En cuanto al derecho de vía el Reglamento Orgánico Interno del Micivi, previo a contratar la construcción de una obra vial, el Departamento de Planificación y Estudio de Caminos debe haber efectuado los estudios de factibilidad y diseño del proyecto vial. El Reglamento sobre el derecho de vía de los caminos públicos y su relación con los predios que atraviesan del 5 de junio de 1942 (el “Reglamento de Derecho de Vía”) establece en su artículo 7 que para la construcción de caminos en los cuales se deban afectar terrenos de propiedad particular “…antes de iniciar los trabajos en estos últimos se procederá a adquirir la extensión necesaria, ya sea por donación, que de ella haga el dueño, por compensación con el tramo de camino que se abandone, por venta o por expropiación forzosa…”. Como podrá apreciarse, posterior a las etapas de diseño y de efectuados los estudios de factibilidad del proyecto vial se debe abordar a los titulares de las propiedades en el trazo para obtener el derecho de vía, cuestión que en la práctica retarda considerablemente la puesta en ejecución o construcción del mismo, particularmente si es necesario la expropiación forzosa.
El Decreto 529 contiene la Ley de Expropiación e indica que para poder expropiar se necesita “declaración de utilidad y necesidad pública o interés social por el Congreso de la República” (artículo 2). Los expertos en la materia consideran la norma anterior un despropósito y le atribuyen directamente la enorme complejidad de poder ejecutar proyectos viales ya que es sumamente antitécnico y engorroso obligar a los órganos administrativos (Caminos o las Municipalidades) promover el proceso “político” no “administrativo” de expropiar bienes ante un órgano político cuyas agendas varían de acuerdo a vaivenes políticos. El retraso en la construcción del Libramiento de Chimaltenango es un ejemplo en punto de ello. En la legislación comparada se comprueba que la capacidad de ejecutar la expropiación es una facultad de los órganos administrativos ejecutores, con opción a revisión judicial.
De conformidad con los artículos 21, 40 y 42 de la Ley de Contrataciones del Estado (LCE), previo a ser autorizados por el Ministro del Micivi los documentos que regirán los eventos de licitación, las contratantes elaboran los dictámenes presupuestarios y técnicos, para verificar que exista la asignación presupuestaria para cubrir los pagos que van siendo exigibles en tanto va avanzando la ejecución de las obras o las “estimaciones convenidas”. Así, sin incluir los pasos previos de los estudios de factibilidad, la adquisición de los derechos de vía, expropiación (en su caso), de aprobación de créditos presupuestarios y los documentos de licitación, los cuales pueden tomar años, un proceso de licitación puede demorar, en el mejor de los casos, y dependiendo de los plazos fijados en las bases de licitación, aproximadamente más de 60 días. Sin embargo, en “Evaluación del Sistema Nacional de Compras Públicas” efectuada por el Ministerio de Finanzas Públicas en el año 2019 se encontró que de 1400 procesos de licitación revisados estos en promedio demoran 110.39 días y existen procesos que se demoran hasta 19 meses. La normativa de adquisición del derecho de vía, de expropiación y de contrataciones públicas, individualmente y en conjunto, son “cuellos de botella” que impiden el crecimiento de la red vial (y de cualquier infraestructura) al paso que se necesita bajo el modelo tradicional de contratación pública.
En segundo lugar, en la normativa aplicable a la planeación, diseño y contratación de infraestructura vial existen muchos “hoyos” y deficiencias que hacen viable que se pueda manipular muy fácilmente por los Ministros y funcionarios medios del Micivi la forma en que se diseña, se contrata y se paga la misma para asegurar que sea un mecanismo de corrupción “fluido”. A continuación abordo tres de esas deficiencias.
- i) Las deficiencias “intencionales” de diseño para crear sobrecostos: Previo a contratar la construcción de una obra vial, el Departamento de Planificación y Estudio de Caminos del Micivi debe haber efectuado los estudios de factibilidad y diseño del proyecto vial. La inadecuada elaboración de estudios y diseño, como lo demuestran casos emblemáticos como el del “Libramiento de Chimaltenango”, redunda en que tenga pobre diseño, fallas o que deba, en la marcha del proceso en construcción incurrir en órdenes de trabajo adicionales, suplementarias y en sobrecostos. A manera de ejemplo, en la “Evaluación del Sistema Nacional de Compras Públicas” efectuada por el Ministerio de Finanzas Públicas en el año 2019 se establece que, de la muestra de 22 contratos de infraestructura revisados, el 100% tenía modificaciones al monto contractual y, por ejemplo, al revisar las obras de infraestructura de los “Ministerios” se encontró que las variaciones entre el costo original proyectado de una obra y el costo final era de un 129% adicional!!!!
La debilidad en la legislación genera otro espacio de discrecionalidad para el funcionario a cargo de los proyectos ya que el artículo 44 del Reglamento de la LCE establece: “Las variaciones del valor de los contratos de obra… podrán efectuarse cuando en la ejecución de los mismos se encontraren situaciones no previstas o no detectadas en la planificación,… que haga imposible el cumplimiento normal de lo pactado o la terminación del proyecto”. Como se puede apreciar la fundamentación de una solicitud de modificación está prevista en que no pudo ser detectada “en la planificación” lo cual si le añadimos que la mayoría de proyectos tienen problemas de planificación, básicamente las deficiencias de la misma fácilmente pueden ser “buscadas” por los funcionarios para generar un margen de discrecionalidad que le facilite rentas a futuro. Esto claramente abre la puerta a los ministros de turno y a los contratistas para ponerse de acuerdo y extraer mayores recursos para un proyecto.
- ii) Manipulación de las Juntas de Licitación: Adicionalmente, el proceso de adjudicación de contratos no es competitivo como busca la legislación. Lo anterior porque se manipula la integración de juntas de licitación de adjudicación de proyectos para dirigirlas a los “amigos. ¿Cómo? A través de nombrar a las juntas personal administrativo de bajo nivel y con poco conocimiento técnico para evaluar las ofertas en procesos complejos. El Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado (LCE) establece en la parte conducente del artículo 10 que la “…La integración de las juntas se hará de conformidad con La Ley, pudiendo ser personal profesional o con conocimientos y/o experiencia de carácter técnico, que labore bajo los renglones presupuestarios 011, 021 o 22…” Lo anterior denota que el criterio de que se constituya con “…personal técnico o con conocimientos y/o experiencia de carácter técnico…” no es obligatorio, sino facultativo. Consecuentemente, la legislación no tiene salvaguardas normativas robustas que permitan que los mejores elementos de la institución sean los que decidan sobre la adjudicación de los proyectos, lo cual se presta a actos de corrupción al dirigirse las adjudicaciones por la falta de conocimiento técnico de las materias que son objeto de la licitación.
Es obvio que lo descrito anteriormente, redunda en la pobre concepción de los proyectos viales por las razones que pudieren ser (pobres estudios, optimismo por razones políticas o búsqueda de rentas) lo cual genera sobrecostos más allá de los parámetros normales según estándares internacionales (9% a 20%) e incide en que las obras sean más caras, se construya menos kilómetros de red vial y con menor calidad.
Que el sistema de construcción de obra vial no funciona adecuadamente se demuestra en que Guatemala tiene un amplio rezago al utilizar el índice de metros de red vial por habitante ya que Guatemala presenta con datos de CEPAL, CAF y BID publicados por Fundesa que tiene 1.07 metros de red vial por habitante, mientras que países de Latinoamérica como México y Argentina tienen 4.1 y 5.2, respectivamente, y claro, muy atrás de países desarrollados como Japón con 9.2 o de Estados Unidos de América con 20.5. De forma similar, el Foro Económico Mundial (World Economic Forum) publica un índice de calidad de la red vial y Guatemala figura en el puesto 132 de 141 del mundo con una calificación magra de 24.10 en el citado índice. La pobre calidad y mantenimiento se traslada a que, por ejemplo, la velocidad promedio en las carreteras principales del país – CA-1, CA-2 y CA-9) -, en promedio, haya decrecido en más de 30% a 35, 42 y 38 km/hora a datos de 2017 cuando en el 2000 se transitaba a 53, 55 y 60 km/hora, respectivamente, según datos publicados por Fundesa en el ENADE de 2017. El “ladrón más grande”, la congestión y tráfico que vivimos, tiene su origen en un parque vehicular mayor, pero también en la incapacidad de construir suficiente red vial y de mantenerla adecuadamente. Por todas estas razones considero que es necesaria una amplia reforma u “overhaul” de la normativa aplicable a la planificación, diseño, contratación y construcción de obra vial y de obra pública en general. No reconocerlo es quizá el primer valladar a poder abordar la solución a la problemática.
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