Por: Lic. Luis Fernando Bermejo Quiñónez
@BermejoGt
lfernandobermejo@gmail.com
Hace unas semanas fue noticia la existencia de una declaración de un testigo protegido que relató que la campaña de VAMOS en el balotaje del 2019 tuvo financiamiento de ciertas empresas constructoras que dieron dicho financiamiento para mantener al ex Ministro José Luis Benito en su puesto en el nuevo gobierno. Además, hoy se sabe que el gobierno central quiere ampliar el presupuesto del Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (Micivi) en Q3,191,242,500 para, entre otras cosas, mejorar la red vial. Se arguye que detrás de las intenciones declaradas de mejorar la red vial, lo que hay es un mecanismo para financiar las campañas electorales del 2023 de ciertos partidos políticos. ¿Cómo son posibles este tipo de argucias? En la presente columna trataré de abordar algunas formas en que se puede dar este tipo de amaños, el “Mecanismo” guatemalteco, que es tan útil para la cleptocracia guatemalteca y una de las fuentes de fondo más grandes para financiar las campañas electorales.
En la normativa aplicable a la planeación, diseño y contratación de infraestructura vial existen muchos “hoyos” y deficiencias que hacen viable que se pueda manipular muy fácilmente por los Ministros y funcionarios medios del Micivi la forma en que se diseña, se contrata y se paga la misma para asegurar que sea un mecanismo de corrupción “fluido”. A continuación abordo tres de esas deficiencias.
- i) Las deficiencias “intencionales” de diseño para crear sobrecostos: Previo a contratar la construcción de una obra vial, el Departamento de Planificación y Estudio de Caminos del Micivi debe haber efectuado los estudios de factibilidad y diseño del proyecto vial. En el diseño debe incluir el trazo de la carretera para efectos del “derecho de vía” y las especificaciones técnicas que luego se trasladarán a los documentos de licitación de la obra. La inadecuada elaboración de estudios y diseño, como lo demuestran casos emblemáticos como el del “Libramiento de Chimaltenango”, redunda en que tenga pobre diseño, fallas o que deba, en la marcha del proceso en construcción incurrir en órdenes de trabajo adicionales, suplementarias y en sobrecostos. A manera de ejemplo, en la “Evaluación del Sistema Nacional de Compras Públicas” efectuada por el Ministerio de Finanzas Públicas en el año 2019 se establece que, de la muestra de 22 contratos de infraestructura revisados, el 100% tenía modificaciones al monto contractual[1] y, por ejemplo, al revisar las obras de infraestructura de los “Ministerios” se encontró que las variaciones entre el costo original proyectado de una obra y el costo final era de un 129% adicional!!!! Lo anterior, no obstante el artículo 52 de la Ley de Contrataciones del Estado (LCE) establece las variaciones del valor de los contratos de obra pueden efectuarse hasta un veinte por ciento (20%) en más o menos del “valor original del contrato ajustado…” y establece que “…cuando las variaciones excedan del porcentaje antes indicado, y no sobrepasen el cuarenta por ciento (40%) del valor original ajustado del contrato, se celebrará un nuevo contrato adicional.”
Esta debilidad en la legislación genera otro espacio de discrecionalidad para el funcionario a cargo de los proyectos ya que el artículo 44 del Reglamento de la LCE establece: “Las variaciones del valor de los contratos de obra… podrán efectuarse cuando en la ejecución de los mismos se encontraren situaciones no previstas o no detectadas en la planificación,… que haga imposible el cumplimiento normal de lo pactado o la terminación del proyecto.”[2] Como se puede apreciar la fundamentación de una solicitud de modificación está prevista en que no pudo ser detectada “en la planificación” lo cual si le añadimos como se expuso anteriormente que la mayoría de proyectos tienen problemas de planificación, básicamente las deficiencias de la misma fácilmente pueden ser Clic aquí “buscadas” por los funcionarios para generar un margen de discrecionalidad que le facilite rentas a futuro. Así, Alejandro Sinibaldi recibía sobornos a cambio asignar obras nuevas o ampliar las existentes y, para poner otro ejemplo, en el Libramiento de Chimaltenango la adjudicación original a la empresa Constructora Nacional S.A. (CONASA) se hizo por Q451 millones, pero el costo final se incrementó en Q139 millones más. Esto claramente abre la puerta a los ministros de turno y a los contratistas para ponerse de acuerdo y extraer mayores recursos para un proyecto e incluso abrir espacios para que el Ministro busque a través del constructor financiar proyectos electorales de su elección en el ciclo electoral, o como fue denunciado por el “testigo protegido”, financiar su permanencia en el futuro gobierno.
- ii) Manipulación de las Juntas de Licitación: Adicionalmente, el proceso de adjudicación de contratos no es competitivo como busca la legislación. Lo anterior porque se manipula la integración de juntas de licitación de adjudicación de proyectos para dirigirlas a los “amigos. ¿Cómo? A través de nombrar a las juntas personal administrativo de bajo nivel y con poco conocimiento técnico para evaluar las ofertas en procesos complejos. El Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado (LCE) establece en la parte conducente del artículo 10 que la “…La integración de las juntas se hará de conformidad con La Ley, pudiendo ser personal profesional o con conocimientos y/o experiencia de carácter técnico, que labore bajo los renglones presupuestarios 011, 021 o 22…” Lo anterior denota que el criterio de que se constituya con “…personal técnico o con conocimientos y/o experiencia de carácter técnico…” no es obligatorio, sino facultativo. Consecuentemente, la legislación no tiene salvaguardas normativas robustas que permitan que los mejores elementos de la institución sean los que decidan sobre la adjudicación de los proyectos, lo cual se presta a actos de corrupción al dirigirse las adjudicaciones por la falta de conocimiento técnico de las materias que son objeto de la licitación.
iii) Manipulación de los cronogramas de pago contratados: De conformidad con los artículos 21, 40 y 42 de la LCE, previo a ser autorizados los documentos que regirán los eventos de licitación se elaboran los dictámenes presupuestarios y técnicos, cuya finalidad es asegurar la asignación presupuestaria del caso. Asimismo, el artículo 3 de la LCE establece que debe existir partida presupuestaria previa a la suscripción del contrato durante el ejercicio en curso, así como asegurar las asignaciones presupuestarias en contratos que abarquen varios ejercicios fiscales (como lo manda el artículo 15 de la Ley Orgánica del Presupuesto, o LOP). Sin embargo, los casos de “deuda flotante” que han existido atestiguan lo contrario a que eso ocurra. De hecho, en los casos perseguidos por CICIG/FECI como el emblemático “Corrupción y Construcción” se pudo apreciar cómo se juegan con las normas presupuestarias y con la obligación de pagar estimaciones a cambio de sobornos por medio del artificial retraso en el pago de obras atrasadas con y sin respaldo presupuestario. En esas condiciones, muchos de los empresarios objeto de la presión de que no les fueran pagadas sus obras, accedieron a entregar sobornos al Ministro del MICIVI Alejandro Sinibaldi cuando de acuerdo a las normas de la LCE y la LOP el pago de sus estimaciones debería estar asegurado año con año en el caso de obras con ejecución multianual. Eso sigue ocurriendo, sea por los empresarios que no buscan ser “extorsionados” pero que sucumben ante la presión o bien por los “empresarios” que ya conocen el “Mecanismo” y juegan con el mismo y alimentan el esquema de “sobrecostos” para financiar los sobornos.
Es obvio que lo descrito anteriormente, redunda en la duplicación del presupuesto asignado inicialmente a una obra vial y esto hace mella en las finanzas públicas. La pobre concepción de los proyectos viales por las razones que pudieren ser (pobres estudios, optimismo por razones políticas o búsqueda de rentas) genera sobrecostos más allá de los parámetros normales según estándares internacionales (9% a 20%) e incide en que las obras sean más caras, se construya menos kilómetros de red vial y con menor calidad.
No obstante lo anterior, me parece que uno de los efectos más perniciosos de este fenómeno y quizá menos estudiado, como se puede apreciar de la saga del “testigo protegido”, es la corrupción del sistema electoral, ya que este “Mecanismo” y otros constituyen un cuasi “barril sin fondo” de recursos para financiar proyectos electorales de la cleptocracia guatemalteca. A todos nos debería importar esto, ya que el financiamiento del sistema electoral de esta forma, únicamente redundará en entronizar una cleptocracia que irá restando espacios a los canales de financiamiento de la política lícitos, lo que algunos analistas han descrito como el proceso de “autonomía financiera” de los políticos. A nadie le conviene esto pero en particular a los sectores empresariales lícitos. Mientras funcione así el sistema, no solo el poder político no funcionará en beneficio de la población y del sector privado moderno que buscamos y aspiramos en Guatemala sino también las necesidades de infraestructura de calidad del país se postergarán per saecula saeculorum.
[1] Ver: https://www.minfin.gob.gt/images/archivos/estudios_fiscales/AutoEvaluacion_MAPSDic19.pdf
