Luis Enrique Pérez
El Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales, de la Organización Internacional del Trabajo, fue aprobado el 27 de junio de 1989. Su finalidad es proteger el derecho consuetudinario, la cultura, las tradiciones, las instituciones, los valores, la religión, los bienes, el trabajo y el ambiente natural de los pueblos indígenas y tribales. El 5 de mayo de 1996, Guatemala ratificó el convenio.
El convenio preceptúa que el gobierno debe consultar a los pueblos indígenas y tribales, en cuatro casos: primero, en el caso de decretar leyes o ejecutar actos administrativos que puedan afectarlos; segundo, en el caso de “emprender o autorizar” la exploración y explotación de recursos del subsuelo si el Estado es propietario de esos recursos, con el propósito de conocer el daño que podrían sufrir esos pueblos, para indemnizarlos; tercero, en el caso de que tales pueblos tengan que enajenar o transferir derechos de propiedad de tierras, o tengan que ser trasladados; y cuarto, en el caso de suministrarles formación profesional especial.
El convenio preceptúa que solo si los recursos del subsuelo yacen en tierras que son propiedad de los pueblos indígenas y tribales, y solo si el Estado es propietario de los recursos del subsuelo, como en Guatemala, el gobierno debe consultar a esos pueblos sobre la exploración o la explotación de esos recursos. Es un primer límite de la consulta.
El medio de consulta deben ser las “instituciones representativas” de los pueblos indígenas y tribales. Por ejemplo, en Bolivia, es el Consejo Consultivo de los Pueblos Indígenas; y en Noruega, el Sameting, o parlamento del pueblo Sami. El medio de consulta no puede ser cualquier institución. Es un segundo límite de la consulta.
La consulta debe ser “de buena fe, y por medio de un procedimiento apropiado, con la finalidad de llegar a un acuerdo, o lograr el consentimiento”. Una guía de la Organización Internacional del Trabajo para aplicar el convenio declara que la “buena fe” significa que la autoridad gubernamental suministrará suficiente información válida sobre la cuestión consultada; y que el “procedimiento apropiado” significa que deben ser consultadas solo las instituciones que “genuinamente” representan a los pueblos indígenas y tribales. No cualquier institución puede ser consultada. Es un tercer límite de la consulta.
Esa misma guía declara que los pueblos indígenas y tribales no pueden “vetar” las políticas de desarrollo nacional. No pueden vetar, por ejemplo, políticas de desarrollo hidroeléctrico, minero o petrolífero. Esos pueblos, por consiguiente, no pueden ser consultados sobre aquello que no pueden vetar. Es un cuarto límite de la consulta.
El decreto por el cual Guatemala ratificó el convenio afirma que tal convenio está sometido a la Constitución Política de la República. Los pueblos indígenas y tribales, por consiguiente, no pueden ser consultados, por ejemplo, sobre la “explotación técnica y racional de hidrocarburos, minerales y demás recursos no renovables”, porque tal explotación es “de utilidad y necesidad públicas.” Es un quinto límite de la consulta, que convierte en ficción la ratificación del convenio.
Post scriptum. En Guatemala, no ha habido normas legales para consultar a los pueblos indígenas y tribales sobre los casos que contempla el Convenio 169. Las consultas que se han celebrado carecen de validez legal.
