@BermejoGt
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En la primera entrega de la serie de columnas sobre la reciente aprobada “Ley de Infraestructura Vial Prioritaria” (o “LIVP” de ahora en adelante) escribí sobre la institucionalidad creada en dicha ley. En ella hice una descripción sobre la misma y unas consideraciones críticas. Ahora bien, hoy quisiera abordar cómo es que la nueva ley para construir la “infraestructura prioritaria” aborda los “cuellos de botella” para construir infraestructura vial en Guatemala.
En el pasado he escrito que en Guatemala hay “cuellos de botella” para la construcción de cualquier tipo de infraestructura, pero en particular, en la vial. Así he expuesto que los principales “cuellos de botella” en la construcción de obra vial son las siguientes: I) lo tardado que es el proceso de planificación, diseño, licitación y construcción de obra pública, y II) la vetusta regulación del proceso de expropiación necesario para adquirir el derecho de vía.
¿Cómo aborda estos problemas la LIVP? Por un lado, el primer problema no lo aborda directamente y, en el segundo, el proceso de expropiación, lo que hace es crear un proceso expedito para lograr la misma. Me explico.
El proceso que desemboca en la construcción de obra pública en el marco “general” de la Ley de Contrataciones del Estado (LCE) y demás normativa aplicable implica un proceso extenso por el cual se planifica, diseña, costea y se licita la obra de infraestructura. Este proceso de planificación y diseño puede tomar años antes de proceder a tener que abordar a los propietarios del trazo de la obra vial para poder obtener el “derecho de vía”. En la normativa general de construcción de obra vial, el Reglamento Orgánico Interno del MICIVI, la Dirección General de Caminos es el órgano responsable de la planificación, diseño, ejecución y supervisión de la red vial del país. Por ello, previo a contratar la construcción de una obra vial, el Departamento de Planificación y Estudio de Caminos debe haber efectuado los estudios de factibilidad y diseño del proyecto vial. De conformidad con los artículos 21, 40 y 42 de la Ley de Contrataciones del Estado (LCE), previo a ser autorizados por el Ministro del MICIVI los documentos que regirán los eventos de licitación, las contratantes elaboran los dictámenes presupuestarios y técnicos, para verificar que exista la asignación presupuestaria para cubrir los pagos que van siendo exigibles en tanto va avanzando la ejecución de las obras o las “estimaciones convenidas”. Así, sin incluir los pasos previos de los estudios de factibilidad, la adquisición de los derechos de vía, expropiación (en su caso), de aprobación de créditos presupuestarios y los documentos de licitación, los cuales pueden tomar años, un proceso de licitación puede demorar, en el mejor de los casos, y dependiendo de los plazos fijados en las bases de licitación, aproximadamente más de 60 días.
En la LIVP se regula un proceso de contratación especial para licitar las obras (art. 34-57, Capítulo II del Título I) y se estatuyen disposiciones especiales para hacer más expeditas las autorizaciones gubernamentales que deben ser obtenidas (art. 58 y 59, capítulos capítulo IV del título I). El tema de la planificación futura queda en el Plan de Infraestructura Vial Prioritaria (PIVIP) con proyección a 30 años. Sin embargo, la planificación y diseño de cada proyecto “prioritario” en sí queda a la administracion de turno en la Dirección de Proyectos Viales Prioritarios (o DIPP), lo cual es usual porque no es posible normarlo específicamente con plazos y procedimientos definidos. Por eso digo que el tema fue abordado no fue abordado “directamente”, aunque sí hay disposiciones que buscan que las autorizaciones y adquisición del derecho de vía sea más expedito.
Ahora bien, en cuanto a la expropiación, la LIVP, sí aborda el tema directamente. En la normativa general de contratación de obra pública vial, se aplica el Reglamento sobre el derecho de vía de los caminos públicos y su relación con los predios que atraviesan del 5 de junio de 1942 (el “Reglamento de Derecho de Vía”). Este establece que el derecho de vía debe inscribirse en el Registro General de la Propiedad (artículo 2) y el artículo 7 estatuye que para la construcción de caminos en los cuales se deban afectar terrenos de propiedad particular “…antes de iniciar los trabajos en estos últimos se procederá a adquirir la extensión necesaria, ya sea por donación, que de ella haga el dueño, por compensación con el tramo de camino que se abandone, por venta o por expropiación forzosa…” Como podrá apreciarse, posterior a las etapas de diseño y de efectuado los estudios de factibilidad del proyecto vial se debe abordar a los titulares de las propiedades en el trazo para obtener el derecho de vía, cuestión que en la práctica retarda considerablemente la puesta en ejecución o construcción del mismo, particularmente si es necesario la expropiación forzosa.
Por su parte, el Decreto 529 contiene la Ley de Expropiación e indica que para poder expropiar se necesita “declaración de utilidad y necesidad pública o interés social por el Congreso de la República” (artículo 2). Los expertos en la materia consideran la norma anterior un despropósito y le atribuyen directamente la enorme complejidad de poder ejecutar proyectos viales ya que es sumamente anti técnico y engorroso obligar a los órganos administrativos (Caminos o las Municipalidades) promover el proceso “político” no “administrativo” de expropiar bienes ante un órgano político cuyas agendas varían de acuerdo a vaivenes políticos. En la legislación comparada se comprueba que la capacidad de ejecutar la expropiación es una facultad de los órganos administrativos ejecutores, con opción a revisión judicial.
Ahora bien la LIVP estatuye un régimen especial para expropiar más rápidamente al establecer un proceso por el cual la propia DIPP puede efectuar la declaración de utilidad pública y necesidad, sin necesidad del Congreso, y luego de esta se estatuye un proceso administrativo para efectuar una negociación directa con el dueño o poseedor de los bienes que están en el potencial trazo y se regula un proceso de expropiación judicial en caso exista oposición del dueño a la expropiación o al monto ofrecido por indemnización en forma incidental en los tribunales de justicia.
En fin, con el solo hecho de remover la facultad del Congreso de tener que aprobar la utilidad y necesidad pública se ha hecho un gran avance en remover un importante obstáculo para la rapidez con el cual se puede ejecutar obra pública vial. Lastimosamente esta “ventaja” de la LIVP sólo es aplicable a unos proyectos “prioritarios” y no a toda obra pública (puertos, aeropuertos, terminales, edificios públicos, etc.). En una columna posterior haré un análisis del proceso especial de adquisición del derecho de vía, las disposiciones sobre indemnización y valuación de propiedad, el proceso de expropiación regulado y su constitucionalidad.
