Con fecha 24 de octubre, el Congreso aprobó en tercera lectura la iniciativa de ley 5431 denominada “Ley de Infraestructura Vial Prioritaria” (o “LIVP” de ahora en adelante). Como es bien sabido esta iniciativa de ley está en el Congreso desde el 2018. Inicialmente denominada “Ley General de Infraestructura Vial” esta ley pretendía hacer un “overhaul” total de la forma en que se contrataba obra pública vial en Guatemala y la creación de un ente autónomo denominado la Superintendencia de Infraestructura Vial que sería el ente rector de toda la materia de contratación, construcción y mantenimiento de la infraestructura vial en el país. Dadas las realidades políticas del país, esta ley regresó a comisión y con nuevo dictamen regresó a ser considerada por el Congreso en una versión mucho más acotada y mucho menos ambiciosa para abarcar en su objeto ya no la reforma total del sistema o modelo de contratación vial sino un andamiaje específico para crear la institucionalidad para promover la construcción o mejora de los “proyectos viales prioritarios”. En las próximas semanas haré una serie de columnas sobre dicha ley haciendo hincapié en sus características, aciertos y desaciertos.
En su artículo 1 la iniciativa indica que su objetivo es “…regular la modalidad de contratación de proyectos viales prioritarios…” para mejorar las “…actividades de diagnóstico, preinversión, priorización, planificación, diseño, construcción, la reconstrucción, la ampliación, la rehabilitación, ejecución, gestión, operación, mantenimiento, el mejoramiento, rehabilitación, conservación, supervisión y/o el uso y aprovechamiento de la infraestructura vial prioritaria…”. La ley en el artículo 87 identifica los “proyectos viales prioritarios” los cuales, en síntesis, son la “…ampliación, la rehabilitación, la operación, el uso, el aprovechamiento, el mantenimiento y la conservación…” de las rutas centroamericanas CA-1 y CA-2 ambas en el oriente y occidente, CA-8, CA-9 sur y norte y CA-13 y CA-14 y el “…desarrollo…” de los proyectos planificados de la Circunvalación 1 y 2, Libramiento a la Ciudad de Guatemala, Anillo Metropolitano, Anillo Regional C-50, Anillo Regional que atravesarán El Progreso, Escuintla, Guatemala, Jalapa y Santa Rosa, y otros que pudiera la Dirección de Proyectos Viales Prioritarios decidir que deben ser “prioritarios” si se cumplen ciertos requisitos estatuidos en la ley. Entonces la normativa fue estructurada básicamente para llevar a cabo y licitar esos proyectos “prioritarios” de infraestructura vial. En pocas palabras, se “cercenaron” de las funciones de CAMINOS de planificación, diseño, construcción y supervisión de ciertos proyectos vitales o importantes (“prioritarios” según la ley) para el país y se asignaron dichas funciones a una nueva entidad desconcentrada dentro del mismo Micivi.
La LIVP tiene varios aspectos positivos que vale la pena destacar tales como: 1) En primer lugar, para los proyectos seleccionados como “prioritarios” crea un mecanismo más ágil para abordar el problema del “cuello de botella” de la obtención del “derecho de vía” y crea un mecanismo bastante expedito para expropiar evitando tener que acudir al Congreso para ello; 2) En segundo lugar, institucionaliza la existencia de un Plan Nacional de Infraestructura Vial Prioritaria con horizonte de 30 años como documento de carácter vinculante que es el rector de la planeación y desarrollo de la red vial “prioritaria”; 3) En tercer lugar, introduce el elemento de los “pagos por disponibilidad”, es decir, en los casos que haya que construir y operar carreteras se paga por el nivel de servicio y cumplimiento de indicadores, para asegurar la calidad del servicio; y 4) Asimismo, se crea el Fondo para Proyectos Viales Prioritarios (FOVIP) el cual se constituye con asignaciones del impuesto a los derivados del petróleo y se indica que los fondos no son “devolutivos” al Fondo Común al final del año y de esa forma reduce el riesgo de la manipulación de los pagos a desarrolladores como ocurre actualmente. Todas estas ventajas tienen sus particularidades y serán objeto de estudio en las próximas columnas, ya que si bien constituyen avances en ciertas materias frente al andamiaje legal actual de contratación de obras públicas, también tienen sus deficiencias o aspectos a cuestionar sobre su regulación.
Para llevar a cabo dichos proyectos la ley crea la “Dirección de Proyectos Viales Prioritarios” o DIPP que se crea como un órgano desconcentrado dentro del Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (Micivi) con las funciones, entre otras, según el artículo 7 de “a) Cumplir y hacer cumplir, en materia de su competencia, la …ley y sus reglamentos… c) estructurar técnica, jurídica, económica y financieramente los proyectos viales prioritarios…”. Los artículos 8, 9 y 10 de la ley establecen las funciones e integración de las autoridades de la DIPP que son el Directorio (órgano rector) y la Gerencia de la misma. El Directorio se compone con el Ministro de Micivi, el Ministro de Finanzas Públicas y el Ministro de Economía en forma exoficio y los presidentes del Colegio de Ingenieros y del Consejo de Usuarios del Transporte Internacional de Guatemala, así como el Gerente de la DIPP, con voz y sin voto. Es decir, se crea un órgano con recurso parcial al “corporativismo”. La normativa establece que dicha dirección se va conformar con funcionarios y técnicos que tendrán mejores prestaciones que los funcionarios en el servicio civil, ya que se contratarán con prestaciones “…en valores competitivos y de mercado para el tipo de actividad realizada” (art. 23). Asimismo, se indica que se podrán contratar servicios de expertos de la materia, tanto nacionales como internacionales. Lo anterior lo que quiere decir es que busca profesionalizarse la referida Dirección para que tenga la capacidad instalada para llevar a cabo las obras de infraestructura de mayor envergadura en, por lo menos, treinta años.
Ahora bien, el modelo adoptado en la ley en cuanto a su institucionalidad, es decir, crear una dirección “desconcentrada” dentro del propio Micivi con participación corporativa también puede ser objeto de críticas en relación a su enfoque. Por ejemplo, en diversas columnas he manifestado que el diseño de instituciones públicas por recurso al corporativismo ya ha sido probado caduco y lo que debe promoverse es la creación de un servicio civil meritocrático y estable para dirigir las instituciones públicas del país. Las pruebas existen en todos lados. En esta materia, se recordará a mediados de los 90´s la llegada del gobierno del PAN de Álvaro Arzú que se modificó el modelo de construcción de obra vial hacia uno en el que se licitaban a empresas privadas para construirlas, para supervisar su construcción y otras para darles mantenimiento. COVIAL se encargaba de obras de mantenimiento y conservación vial. Con la creación del Fondo de Conservación Vial por el Decreto 134-96 se destinó un quetzal de cada galón de gasolina para la Unidad Ejecutora de Conservación Vial (COVIAL) para la conservación y mejoramiento de la red vial. Por Acuerdo Gubernativo 736-98 (reformado por el Acuerdo Gubernativo 5-2010) se creó el Consejo Consultivo de COVIAL como ente rector de la misma y encargada del mantenimiento y conservación de la red vial y ejecutar los planes viales. Este Consejo se constituyó con el Ministro de Micivi, el Ministro de Economía, el Director de Caminos y con representación corporativa de la Cámara del Agro, la Cámara Guatemalteca de la Construcción y la Coordinadora Nacional de Transporte. ¿Cómo ha funcionado esta institucionalidad? Se pensaba que la operación del “mercado” y un “sistema de competencia” en la construcción y supervisión de obra vial iba generar un sistema más costo efectivo, iba existir más infraestructura y más duradera. Sin embargo, no ha pasado eso. Únicamente ha ocurrido que el Estado se convirtió en un “administrador de contratos” ineficiente y corrupto. Pues lo que se puede apreciar es que tras 26 años de funcionamiento la red vial y su conservación están en mal estado. ¿Entonces por qué insistir en este modelo?
De la misma forma, uno de los problemas del sistema actual es que CAMINOS pareciera que no tiene los recursos humanos debidos para poder generar su función. Sin embargo, en lugar de promover una reingeniería del Micivi como tal y sus unidades de CAMINOS y demás relacionadas con la construcción de obra vial, lo que se hizo fue introducir un “lunar” dentro del ministerio en el que, potencialmente, se va tener mejor gente capacitada y con mejor remuneración que el resto de unidades para abarcar una importante parte de las infraestructuras del país, pero no en su totalidad. ¿Por qué no se promovió una mejora de la institucionalidad total del Micivi en sus unidades relacionadas con infraestructura vial (o general, de toda la obra pública)? Saco a colación esto porque el problema de la infraestructura vial no sólo existe en las arterias principales del país existentes (los “proyectos prioritarios”) sino en toda la red vial del país. Los “cuellos de botella” como la dificultad de expropiar existen para la construcción de todo tipo de infraestructura (puertos, aeropuertos, terminales, escuelas, edificios públicos, etc.). Cuando se quiera mejorar la capacidad de construcción de este tipo de infraestructuras, ¿se volverán a dictar leyes especiales para ello? ¿O una ley por tipo de infraestructura? ¿O se crearán cuantas entidades desconcentradas por tipo de infraestructura existen? Puede ser que las necesidades casi de emergencia sean un factor a considerar pero no hay que perder de vista que crear institucionalidades “paralelas” dentro de los ministerios y que potencialmente se pueden “canibalizar” entre sí no es la mejor vía para construir un Estado eficiente y consistente. Es importante señalar que lo recomendable es reformar completamente la normativa de contratación de obra pública por medio de una “Ley de Construcción de Obra Pública” y reformar en forma integral el MICIVI. Lo urgente no debería primar sobre la construcción estratégica del Estado y sus instituciones. En próximas columnas abordaré los detalles de la ley y como incide el diseño de la institucionalidad en la futura operativa de la ley.
