A mediados de los 90’s con la llegada del gobierno del PAN de Álvaro Arzú se modificó el modelo de construcción de obra vial de un sistema en el que el Ministerio de Comunicaciones, a través de CAMINOS, planificaba, diseñaba y construía directamente con sus ingenieros y su maquinaria la obra pública vial hacia uno en el que se licitaban a empresas privadas para construirlas, para supervisar su construcción y otras para darles mantenimiento. El Estado así se convertiría en un “administrador de contratos”. Se pensaba que la operación del “mercado” y un “sistema de competencia” en la construcción de obra vial iba generar un sistema más costo efectivo, iba a existir más infraestructura y más duradera. El sistema era afín al “espíritu de los tiempos” del Consenso de Washington en el que se creían las empresas estatales debían ser privatizadas por ser ineficientes y se deberían establecer una profundización del libre mercado y su operación en la esfera pública.
No es sorpresa que 30 años después, se vea en el retrovisor el error que fue adoptar el mecanismo de retiro voluntario efectuado en la administración de Arzú de los ingenieros de CAMINOS que otrora eran los mejores del país. Rápidamente esos ingenieros se convirtieron en los contratistas del mismo CAMINOS y se perdió el recurso humano que tenía la experiencia y los conocimientos sobre la materia. Lo anterior en un contexto en el que el cambio de modelo a tercerizar la construcción y mantenimiento de la obra pública siempre dejó en manos de la institucionalidad pública su “planificación” y “diseño”. Ese “vaciamiento” del recurso humano de CAMINOS (el fenómeno del “hollowing out institutions”) es uno de los pilares torales que ha llevado a la debacle del modelo de infraestructura vial del país, y en general, de toda la obra pública.
En columnas anteriores he abogado que la solución a nuestro problema de infraestructura (de todo tipo, no solo la vial) es un problema sistémico que requiere, por un lado la mejora de la institucionalidad y la normativa de la contratación pública tradicional de obra pública, y una reforma al andamiaje legal e institucional, de las alianzas públicos privadas (APP´s o P3 en inglés). La problemática del corrupto e ineficiente modelo de construcción de obra vial no tiene sencillas soluciones. No debe ser motivo de consignas como “el Estado no funciona” o frases bonitas como “desnacionalizar las carreteras” o al contrario, “las empresas privadas no deben construir carreteras” que no tienen asidero en la realidad si se ve la experiencia a nivel internacional, en el primer mundo o en los países en desarrollo.
Hace unos meses pude leer el estudio titulado “On the Right Track: Rail Transit Project Delivery Around the World” (En la Vía Correcta: La construcción y entrega de proyectos ferroviarios a nivel mundial”) sobre la construcción de obras de movilidad vial urbana, como metros ligeros y trans publicado por el think tank de movilidad ENO Center for Transportation. Creo que la ciudad de Guatemala necesita una opción real de un metro ligero para transporte para reducir la congestión vehicular y quise enterarme de mejores prácticas. En dicho estudio hace un estudio comparativo de costos, tiempos de construcción y sobre cómo influye el sistema de gobierno de un país y los mecanismos de gobernanza de sus instituciones en los resultados últimos de proyectos de infraestructura ferroviaria. Sus resultados me causaron mucha sorpresa, en particular, los elevados costos de construcción de obra ferroviaria en EE. UU. en relación a países como Italia, Noruega y Chile.
En sus conclusiones y recomendaciones cito las que son relevantes para este artículo:
Los países con mejores costos de construcción y en menor tiempo son diseñados y llevados a cabo por agencias e instituciones públicas con su propio personal capacitado y profesional (Chile, Alemania e Italia), y en otros casos, por medio de compañías públicas de propósito especial temporales (o special purpose vehicles en inglés, o SPV`s) con gobernanza especial para llevar a cabo proyectos específicos (usado en Alemania también y Noruega). Por ejemplo, en Chile (uno de los mejores calificados), las ampliaciones de la red son diseñadas y supervisadas por la sección de construcción capital del Metro de Santiago que tienen amplia experiencia en la materia y realizan su diseño in-house.
La inmensa mayoría de proyectos son construidos no por APP´s sino por medios de contratación pública tradicional (el Estado o subdivisión local o estatal construye y contrata la construcción). Eso sí, recomiendan analizar el uso del APP´s cuando un concienzudo y profundo estudio de impacto y costos beneficios hecho por funcionarios aislados de los grupos de interés determine su viabilidad y eficiencia. La mayoría de proyectos son efectuados bajo la modalidad DBB (design-bid-build) o DB (design-bid) no por APP´s.
Los países que tienen menores costos y calidad de servicios son aquellos que la elaboración de licitaciones y la supervisión de obras es efectuada por la institucionalidad de agencias públicas con el personal capacitado, experimentado y de primer nivel, no por contratistas privados, nuevamente citando países como Chile e Italia como ejemplos de esto. La supervisión es importantísima, dice el estudio, que sea por funcionarios públicos capacitados e independientes de los grupos de interés.
Con base en el estudio citado anteriormente (aplicable a proyectos ferroviarios, pero aplicables mutatis mutandi a proyectos viales y otra infraestructura) y en muchos otros que se han hecho sobre la construcción de obra pública en general, la experiencia comparada señala la ruta de un proceso en el que el Estado dirige la política de construcción de obra pública vial por una planificación adecuada hecha por agencias o entes estatales que las planifica y diseña, en la mayoría de casos la construye (por sí o en forma tercerizada) y en otras se tienen mecanismos innovadores de alianzas públicas privadas y contratos de reparación y mantenimiento cuando análisis financieros serios (hechos por el propio Estado) dictan que es mejor ejecutarlos de esa forma.
En Guatemala se tiene la creencia que la solución a la problemática de infraestructura pasa solo por promover las APP´s. Sin embargo, la experiencia internacional indica que la promoción de las condiciones adecuadas para tener APP´s no es la única “silver bullet” o la “bala de plata”. Desde el punto de vista de la calidad de la planeación del proyecto y sus materiales, estudios como el de Blanc-Brude, Goldsmith y Välilä prueban que las APP´s son en promedio 24% más caras (64% en EE. UU.) en costos de construcción ex ante frente a obras construidas por el modelo tradicional, contrario al pensamiento tradicional en Guatemala. Las obras, sobre todo en APP´s pueden resultar más caras si están mal planificadas y eventualmente llevar a renegociaciones (de buena o mala fe). Aquí esa noción está alimentada por los grupos de interés pero la propia experiencia en Guatemala muestra que no se puede tener ni siquiera un plan nacional de APP´s efectivo sin una institucionalidad pública capacitada y profesional que promueva proyectos. La inoperancia de ANADIE y su magro presupuesto es prueba de ello.
En Guatemala se menciona mucho el ejemplo chileno, que es uno indudable de éxito. Sin embargo, Chile tiene una mucha mejor institucionalidad y recurso humano capacitado para llevar a cabo proyectos de APP´s. Aún así, es de mencionar que Chile ha tenido una curva de aprendizaje larga. En Chile se tuvieron muchos problemas con APP´s viales de plazo fijo. Estas se abandonaron en 2006 porque en ese modelo el concesionario derivado que tenía la ardua labor de estimar la demanda y adquiría su riesgo, pedía renegociaciones, o bien, para aminorar el riesgo cobraba más caro para compensar el riesgo de un error en la estimación de la demanda. En dichos contratos fue común en el período de recesión de fines de los 90’s que se renegociaran a favor del concesionario, disminuyendo el beneficio de la competencia de las licitaciones (por el dilema de la “maldición del ganador”) y favoreciendo a las empresas con “músculo político” con las autoridades y no las más eficientes que sí pudieron estimar bien la demanda. Las renegociaciones en esos países causaron costos multimillonarios adicionales que en Guatemala pondrían la solvencia del país en juego.
Entonces, este es un ejemplo más de que tratar de promover concesiones a través de AP´s puede llevar a una deriva costosa en proyectos multimillonarios que tendrán garantía contingente del fisco (una APP casi siempre tiene garantía del Estado directa o indirectamente) cuando no se tiene la institucionalidad y el recurso humano suficiente y calificado para poder diseñar los proyectos, planearlos, construir sus bases de licitación en forma técnica y supervisarlos. CAMINOS debe invertir en ello al igual que ANADIE porque no lo tienen y difícilmente los tendrán en el corto plazo. CAMINOS, a manera de ejemplo, en la coyuntura actual debe “reconstruir” la capacidad de supervisar por qué las obras viales se están desmoronando cuando un supervisor privado indicó que se construyeron o mantuvieron adecuadamente. Se debe rescatar la “supervisión” de la obra de la maraña de empresas relacionadas con contratistas que se “supervisan a sí mismos”.
Concluyo la presente columna enfatizando que un elemento indispensable en un plan nacional de infraestructura, vial, portuario, de saneamiento, de proyectos de agua, necesita de una adecuada y robusta institucionalidad que esté conformada por personal técnico adecuado y capacitado, desde ingenieros civiles hasta analistas financieros de primer nivel que, además, sea independiente de los grupos de interés. Si se quiere profundizar el modelo de APP´s, esto es indispensable, claro, si no se quieren tener los problemas del “regulador benévolo” o las “renegociaciones” estratégicas con motivaciones políticas como ha ocurrido en otros países que ahora son citados como exitosos, pero que han tenido aprendizajes costosos (Colombia, Chile y Perú).
La falta de construcción de institucionalidad y de inversión en las capacidades técnicas del Estado en los 90’s causó únicamente un “desplazamiento” de la ineficiencia en la construcción de obra vial de ser lenta en su construcción y cara en la adquisición de insumos, hacia un modelo donde es lenta en la construcción y cara en relación con la calidad de las obras. La construcción de obra pública en otros ámbitos (portuaria, de electricidad, etc) casi se ha paralizado desde inicios de los 80’s con la excepción de las mejoras del aeropuerto y la red de transmisión eléctrica. Que el sistema de construcción de obra pública no funciona adecuadamente es patente. Pero la solución debe pasar por una reforma o de un modelo nuevo donde se fortalezca la institucionalidad pública y la construcción de capacidades necesarias. Si no, como en los 90’s, existirá una “rotación de actores” y el problema mutará junto con sus actores en un sistema sin competencia. El bien común no será satisfecho sino se alimentará un modelo rentista, de nuevo, pero con un “nuevo sistema”.
- Puede ser obtenido en: https://projectdelivery.enotrans.org/wp-content/uploads/2022/09/On-the-Right-Track.pdf
- Página 33, obtenido en: https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1104070
