Infraestructura vial, las garantías estatales y quiebra de APP´s: El caso de España y las “Radiales”

Por: Lic. Luis Fernando Bermejo Quiñónez
@BermejoGt
lfernandobermejo@gmail.com

En las últimas semanas he escrito sobre la problemática del modelo actual de la infraestructura vial. Al respecto, una de las soluciones que se proponen en el cambio de modelo de planificación, diseño, contratación y supervisión de infraestructura vial es el de la profundización del modelo de las alianzas público privadas o APP´s como son conocidas comúnmente. En la presente columna, trataré de explicar que un modelo de APP´s mal concebido y/o que tenga un sesgo demasiado “financiero” puede llevar a peores problemas e iguales sobrecostos de los que se aprecian en el modelo actual de construcción de obra vial bajo el modelo tradicional de contratación pública. La experiencia de España nos debería dar una lección sobre lo que NO hay que hacer para establecer un mejor modelo y para analizar con mayor detenimiento los proyectos que pretenden sustituir el modelo actual así como la Iniciativa 5431 de “Ley de Infraestructura Vial”.

En el modelo tradicional el gobierno planifica y diseña la obra y la construye por medio de eventos públicos competitivos, todo con fondos a cargo del presupuesto o con financiamiento estatal, el cual tiene la ventaja de ser menos costoso que el financiamiento privado. Otra ventaja del modelo es que el gobierno o ente estatal promotor de la obra tiene la flexibilidad de realizar cambios en la obra y su diseño sin procesos complicados de renegociación o con penalidades. Sin embargo, las desventajas del modelo radican en que esa flexibilidad incide en bajos niveles de incentivos para optimizar el valor de la obra en el tiempo y que la entidad pública pueda ocultar los verdaderos costos/beneficios de la obra durante la fase de la planificación. Aquí radica el mayor problema en Guatemala en donde se ha encontrado que en 2019 fue de 129% el sobrecosto en la obra pública ejecutada por los ministerios sobre lo adjudicado.

El modelo de APP´s se presenta como alternativa. Las principales características de las APP para la construcción de obras de infraestructura y su operación vis a vis al Modelo Tradicional son: i) el sector público puede comprometerse otorgándole a la “sociedad de propósito específico” (o SPE, la empresa que es dueña del proyecto) el derecho de recolectar peajes por el uso de la obra; y ii) El “bundling” o “empaquetamiento” de la obra, lo que quiere decir que todas las fases desde el diseño hasta la operación de la obra vial contratada se incluyen en un solo contrato en el que el sector gubernamental transfiere la mayoría de riesgos al contratista y constructor de la obra (usualmente, accionista en la SPE). Uno de los elementos centrales de los beneficios de las APP´s es que, en teoría, la SPE es la que asume el riesgo financiero de la obra en contraprestación de cobrar los peajes para recuperar los costos y obtener una ganancia. El beneficio es que “en teoría” el participante privado asume el “riesgo financiero”. Sin embargo, un mal diseño de las APP´s puede causar que ese supuesto beneficio en realidad sea una quimera.

Ahora bien, el talón de Aquiles de esta figura radica en cuanto a la flexibilidad operacional, porque por su naturaleza los contratos a largo plazo son incompletos. Por ello las renegociaciones son un factor inherentemente posible en estos y es común. Su mal concepción y los defectos de un modelo de contratación de APP´s puede causar que igualmente falle el modelo. A manera de ejemplo, podemos ver el caso de las autopistas “Radiales” de España. Las denominadas autopistas “Radiales” de Madrid son un conjunto de nueve autopistas de peaje que fueron licitadas y adjudicadas, entre los años 1999 a 2004, durante el Gobierno de José María Aznar. La idea era duplicar los accesos a Madrid, adjudicando unas autopistas de peaje que seguirían paralelas a las actuales autovías gratuitas de entrada y salida de Madrid. Cuatro de estas autopistas (R-2, R-3, R-4 y R-5) adoptaron la denominación de “R”, radial, y el número correspondiente a la autovía que duplicaban, las demás tuvieron nombre propio: M-12 (Autopista eje Aeropuerto), AP-36 (Ocaña-La Roda) y AP-41 (Madrid-Toledo), AP-7 (Cartagena-Vera) y la Circunvalación de Alicante. Estas resultaron otorgadas a diferentes consorcios formados por empresas constructoras y operadoras, tales como Iridium, Abertis, Acciona, Globalvia, Sacyr, Comsa Corporación, Isolux Corsán, Grupo Azvi, Ferrovial y OHL, entre otros. En la construcción de sus 526 kilómetros se estima que se invirtió un total aproximado de €5.100m.

Se ha escrito mucho sobre el tema de la quiebra de las Radiales, pero en principio, el consenso predominante es que las mismas fueron infructuosas por los siguientes problemas de su planeación y de su modelo legal subyacente: i) Al ser concesiones de “plazo fijo”, hubo un gran diferencia entre las estimaciones de tráfico y las obtenidas, así las diferencias entre el tráfico estimado y el real oscilan entre el 23% (Alicante-Cartagena) y el 82% (Madrid-Toledo) en el primer año, mientras la desviación de la predicción del gobierno para la R-2 fue de 46,7%, siendo importante recalcar que las estimaciones del gobierno fueron más certeras que las de los concesionarios, ii) el alto costo de las expropiaciones derivado de decisiones judiciales y cambio de normativa que afectó el costo de indemnizar a “valor de mercado” a los propietarios de tierras en medio de un “boom inmobiliario” previo, iii) la falta de previsión de la vía M-50 que fue obligada construirse por los concesionarios que proveyó alternativas gratis a los usuarios que afectó el flujo vehicular, iv) sobrecostos de construcción altísimos no previstos, y v) no se puede dejar de mencionar que la crisis inmobiliaria del 2009-2010 afectó grandemente algunos proyectos por la reducción de tráfico y la afección de proyectos inmobiliarios y turísticos que ya no se construyeron (Ejemplo, la Circunvalación de Alicante).¹ Todas estas autopistas entraron en concurso de acreedores y han sido rescindidas sus concesiones y, por el especial régimen “Responsabilidad Patrimonial del Estado” (RPA) de España han sido absorbidas y ahora son manejadas por la SEITT, Sociedad Estatal de Infraestructuras del Transporte Terrestre, una sociedad estatal del Estado español que ahora debe indemnizar a los concesionarios y que piensa volver a sacar a concurso o licitación los proyectos para operación privada. A diciembre 2021 el Estado español estimaba que el costo de esos rescates ascendería a €1,021 millones y teniendo un techo de €3,700 millones.²

Aparte de las razones esgrimidas anteriormente, los estudiosos de la materia propugnan que un factor elemental y toral del fracaso de las concesiones viales fue el modelo de RPA de España antes mencionado. La RPA supone una indemnización ante la resolución anticipada de la concesión en la cual el Estado español se comprometía a abonar al concesionario el importe –descontado de amortizaciones– de (1) las inversiones realizadas para la expropiación de terrenos y de (2) la ejecución de las obras de construcción y la adquisición de otros bienes necesarios para la explotación de la obra. Estas cantidades asociadas a las obras se pignoraron en los contratos financieros y sirvieron como una garantía o seguro público para los prestadores. La RPA impide que el sector público adquiera gratuitamente los activos necesarios para la explotación de la autopista y se ahorre, así mismo, e los costos de expropiación en caso diera por terminada la concesión. Es decir, el riesgo cubierto, debería haber sido sólo la expropiación o la rescisión ilegal del proyecto o concesión. Sin embargo, y aquí viene el meollo, dicho “cuasi subsidio”, se ha analizado, supuso una cobertura directa del riesgo de financiación por parte de los contribuyentes e incentivó a los inversores privados a acometer inversiones de incierta rentabilidad que hubieren sido mucho más cuidadosos en emprender en ausencia de la RPA.

Tanto la Ley de Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica en su artículo 44 (Decreto 16-2010), como la iniciativa 5431 de “Ley de Infraestructura Vial” (artículos 41, 54 e) y 69 b)) contemplan la posibilidad que se establezcan “pagos contingentes” o “garantías” del Estado en favor de los inversionistas en concesiones viales. Al respecto, derivado de su escueta regulación y mínimos requisitos legales y presupuestarios para poder otorgar estas garantías es imperativo que teniendo en cuenta las experiencias en España se tenga una mejor regulación de las “garantías estatales” a favor de las SPE´s en las APP´s. Estas normas sin limitaciones, pueden constituir un gran problema. En Perú, por ejemplo, el Decreto Legislativo 1362 indica que “El stock acumulado por los compromisos firmes y contingentes cuantificables, netos de ingresos,….calculado a valor presente, no puede exceder del 12% del producto bruto interno.” En Guatemala debería preverse esta limitación, o bien, considerarse que el país no pueda otorgar garantías contingentes salvo casos de fuerza mayor imprevisible en casos de ingeniería de riesgo (túneles en montañas o en proyectos técnicamente difíciles), y en tal caso, escoger modelos de licitación de concesiones de carreteras con peaje bajo el método de menor valor presente de los ingresos (MVPI) o plazo variable y no adoptar el de “plazo fijo” en el cual la estimación de tráfico, y sus imprecisiones, son un problema.

En todo caso, la ley debe establecer parámetros mejor definidos de cuándo puede el Estado comprometerse en un proyecto, y cuando no, cuando los pagos a realizarse al contratante de una APP o las garantías de tráfico por las mismas potencialmente puedan exceder el costo de financiamiento de obra pública bajo el modelo tradicional de contratación por renegociaciones o, como se ha visto en España desde el 2010, que en épocas de recesión ha hecho necesario incluso tomar control de los proyectos en quiebra con graves consecuencias al fisco. Es importante considerar todos estos elementos en Guatemala para determinar correctamente cuando una obra puede ser objeto de una construcción bajo modalidad de peaje o de construcción a cargo del presupuesto nacional. La experiencia de España nos enseña que el “entusiasmo” de gestores de inversión, instituciones financieras y de empresas constructoras puede llevar a los ministerios relacionados con obras públicas a tomar decisiones irresponsables cuando existen suficientes garantías que el proyecto si falla, los costos no serán internalizados por los inversionistas con poco riesgo al contribuir poco capital (el promedio en España fue apenas del 10% de equity, el resto deuda) y apalancar los proyectos con deuda captada de instituciones financieras. Las APP´s no deben ser un juego de especulación o de oportunismo político a costa de la población en un mercado sin competencia.