Las constituciones políticas de los Estados modernos tienen por objeto principal la regulación de las relaciones humanas entre sí, su interacción con el Estado y la correlación de los órganos y ramas de éste en situaciones de normalidad. Javier Pérez Royo dice que la Constitución tiende a “posibilitar la construcción jurídica de un orden político”. Ignacio de Otto indica que “La palabra Constitución y con ella la expresión Derecho Constitucional y cualquier otra en que el término aparezca como adjetivo, se encuentra en su origen ostensiblemente cargada de significado político, evoca de inmediato ideas tales como libertad y democracia, garantía de los derechos de los ciudadanos, limitación de poder”. (Citados por Monroy Cabra, Concepto de Constitución, en Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, Uruguay, Fundación Konrad-Adenauer, 11º año, tomo I, 2005, Pág. 29).
Sin embargo dada la incertidumbre de la condición humana, existen circunstancias, que por su naturaleza extraordinaria, exigen que el propio Estado, en aplicación de normas creadas ad hoc, tenga la autoridad de limitar algunos de las libertades que las propias Constituciones reconocen y consagran, con el objetivo de controlar las circunstancias que motivaron tal restricción.
Las propias constituciones estatuyen disposiciones para las épocas en las que se presenten actos y hechos anormales, que pueden afectar la aplicación del orden normativo existente y cuyo objeto final es la preservación de la vigencia de las instituciones ordinarias y el restablecimiento de su pleno vigor.
Dicha regulación se conoce con el nombre de estados de excepción (véase por ejemplo los artículos 138 y 139 de la Constitución Política de la República de Guatemala que se refieren a la limitación a los derechos constitucionales). Su declaratoria implica, por lo habitual, la aglutinación del poder en una de las ramas del Estado, generalmente la rama ejecutiva (Bracher, Karl Dietrich, Estado de excepción), esto entraña la posibilidad de que se cometan abusos por parte de este poder estatal conculcando las libertades de las personas.
No obstante la existencia del desequilibrio entre los órganos estatales durante el estado de excepción, ello no se traduce en que los términos estado de excepción y estado de hecho sean sinónimos, dado que es únicamente una expresión diferente del estado de derecho pero en circunstancias particulares.
Luigi Ferrajoli indica que Estado constitucional de derecho es aquel sistema creado por los seres humanos –es decir de derecho positivo- de garantías, que tiene por finalidad la protección de los derechos fundamentales de los individuos. (Citado por Gajica Losada, Estado constitucional de derecho y legitimidad democrática, comentarios a un texto de Ferrajoli).
Manuel García Pelayo manifestó que “El Estado de derecho es un estado absolutamente normativizado, un Estado cuya total actividad ha de desarrollarse en el marco de preceptos jurídicos previos de naturaleza general. Toda normatividad supone una normalidad, cuando esto no sucede estamos ante el caso excepcional, que requiere medidas excepcionales. Para que se trate de un caso excepcional se requiere que la situación tenga un carácter anormal y que sea limitada en el tiempo”. Y continúa, “el Estado de Derecho lleva en su propia dialéctica la necesidad de un derecho excepcional, es decir, de prever la excepción y de normativizar la misma excepción” (Citado por Contreras, 1998, p.53).
El ordenamiento jurídico en general es creado suponiendo que no existan, para el momento en que ha de aplicarse, circunstancias excepcionales, que, de ser conocidas de antemano, implicarían regulaciones distintas que las contempladas en él. La normativa que regula las situaciones excepcionales implica, en muchos casos, una restricción o limitación de las libertades reconocidas y garantizadas por el ordenamiento jurídico fundamental de un Estado. Esta restricción de libertades parece ser también una limitación al Estado de Derecho.
Si se toma en cuenta que tal limitación debe encontrarse consagrada y perfectamente definida en la constitución de un país, sobre todo en cuanto a las circunstancias que suponen su ejercicio, las libertades que pueden limitarse y la forma de hacerlo, sus objetivos y consecuencias, puede decirse que no limita al Estado de Derecho, sino que es una normativa tendente a protegerlo cuando se encuentra amenazado por circunstancias muy poderosas, que de no ser conjuradas podrían derivar en su aniquilación.
Friedrich expresa lo siguiente: “Allí donde se considera el imperio del Derecho como médula del sistema jurídico en razón de que él garantiza una estabilidad calculable de las relaciones jurídicas, una situación extraordinaria es esencialmente un estado de cosas que amenaza la continuidad del mantenimiento de ese imperio del Derecho. Para superar tal situación de excepción, el Derecho público constitucional acude a la vigencia de normas que se estiman adecuadas para superar ese estado extraordinario que se presenta en el curso histórico del grupo humano a que se refiere”. José Alfonso da Silva en este aspecto cita a David Easton quien dice que “el equilibrio es el elemento que caracteriza el orden constitucional. El equilibrio constitucional consiste en la existencia de una distribución relativamente igual del poder, de tal manera que ningún grupo, o combinación de grupos, pueda dominar sobre los demás. De ahí resulta que la competencia entre los distintos grupos sociales sólo es posible en la medida en que esos mismos grupos están subordinados a los procedimientos constitucionales. Fuera de esos parámetros, las competencias por el poder generan una situación de crisis, que podría asumir las características de crisis constitucional, y ésta podría provocar el rompimiento del equilibrio constitucional”. Mario René Girón Arévalo, indica que “cuando no se dan los presupuestos para la aplicación de la ley común, por tratarse de situaciones extraordinarias que hasta pueden degenerar en caos, surge la necesidad de tomar medidas de carácter extraordinario que permitan superar tales situaciones, encontrándonos ante lo que Linares Quintana llama ‘el problema de la subsistencia del Estado en situaciones de emergencia’. Tales medidas deberán estar encuadradas dentro de la ley. El Estado de Derecho lleva en su propia dialéctica la necesidad de prever la excepción y de normativizarla” (Contreras, 1998, p. 55).
En este sentido, los estados de excepción pueden ser descritos como un mal necesario, dado que los países deben estar dotados de insumos suficientes para encarar los cambios y hechos extraordinarios que puedan atentar contra su existencia y estabilidad. En palabras de Jiménez de Aréchaga, “No basta solamente con la grave conmoción interior; si ella no es imprevista, deberá ser atendida con los servicios normales de que el Poder Ejecutivo dispone para el mantenimiento del orden, fortalecidos, si es necesario, por medio de una ley” (Esteva Gallicchio, 2002).
Se está frente a un caso grave cuando haya desproporción respecto de los medios estándar de que el Estado dispone, para el mantenimiento del orden público, o, deben de ser de una magnitud o importancia lo suficientemente notable como para poner en peligro el orden público o la estabilidad institucional al no poder ser conjurados con los medios habituales de acción. En opinión de Aréchaga, se trata de un remedio extraordinario, que pone en riesgo la libertad personal. Por tanto, deberá inclinarse el intérprete por las soluciones restrictivas que mejor armonicen con la protección de la libertad. Este instituto «…no es un premio a la imprevisión gubernamental” (Esteva Gallicchio, 2002).
En suma, se fundamenta la existencia de los estados de excepción en el deber del Estado de cumplir en todo momento con su obligación principal, la protección y materialización de las libertades fundamentales de la persona humana (artículos 1 y 2 Constitución), para lo cual debe proveer seguridad y bienestar. Así las cosas, Antonia Navas Castillo y Florentina Navas Castillo afirman que la declaración de los estados de excepción encuentra su legitimación en motivos, esencialmente, de naturaleza política. (Navas y Navas, 2005 P. 349).
A manera de colofón, se pueden realizar algunas preguntas e intentar responderlas. ¿Quién será legitimado para declarar la situación de emergencia imprevista, o la necesidad de un estado de excepción? La opinión más extendida tiende a atribuir esta función al Organismo Ejecutivo. A pesar de ello, en las democracias acreditadas, resulta prudente salvaguardar las funciones de los otros dos poderes: del Organismo Legislativo y del Organismo Judicial.
¿A qué circunstancias no se debe aplicar el estado de excepción? En general, la práctica de circunscribir el estado de excepción al caso de guerra parece la receta menos arriesgada. Todos los intentos de utilizar el estado de excepción a situaciones de “peligros inminentes” o a problemas internos conducirá a una variedad de interpretaciones temerarias, incitando al abuso de poder y facilitando el derrocamiento del gobierno democrático.
¿Qué implica el estado de excepción? Una concentración de funciones, acompañada de cierta reducción del proceso político en el marco de un sistema responsable de gobierno, que respete las competencias de los poderes legislativo y judicial; y el concepto de una dictadura temporal que, suspendiendo el régimen democrático y el imperio de la ley, está orientada a capacitar al Organismo Ejecutivo para legislar por derecho propio.
¿Qué controles deben conservarse y cuáles deben incorporarse para reducir los peligros inherentes a cualquiera de estas soluciones? Cualquier cambio importante de funciones entre el Organismo Legislativo y el Organismo Ejecutivo, aunque solo sea por un tiempo limitado, demanda controles para enfrentar los riesgos y peligros de un gobierno absoluto, con su tendencia a perpetuarse y a prolongar el poder dominante. Entre las instituciones aseguradoras de un mínimo esencial de control, se encuentran los comités parlamentarios y consejos representativos de varios grupos, la independencia de los tribunales constitucionales y el mayor margen posible de libertad de prensa.
¿Cómo termina un estado de excepción? La conclusión del estado de excepción debe ser decisión propia del Organismo Legislativo. Ello implica la continuidad de la vida parlamentaria durante el periodo de excepción. Después de espacios de tiempo específicamente limitados, el Congreso debe estar siempre en situación de decidir sobre el término (o la continuación) de la política de emergencia.
