POR KIMBERLY LÓPEZ
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Las reformas a la Ley de Contrataciones aprobadas el año pasado pasaron con una serie de errores que implicaron dificultades en los procesos de compras de instituciones estatales. Con la idea de corregir esas deficiencias, en octubre de este año el Congreso impulsó unas nuevas reformas que, aunque corrigen algunas fallas, en algunos casos incumplen con el objetivo de transparentar las contrataciones y podrían favorecer los negocios de corrupción.
Errores como una dificultosa y contradictoria redacción, falta de armonización con el resto de la legislación, así como múltiples remisiones a reglamentos se le atribuyeron al Decreto 9-2015, que reformó la Ley de Contrataciones. Aunque hubo algunas mejoras en el sistema de adquisiciones públicas, persistieron aspectos normativos que los convirtieron en procedimientos lentos y limitaron el actuar de instituciones.
Las nuevas reformas, por su parte, ya empezaron a ser criticadas por algunos de sus incisos que podrían abrir la puerta a la corrupción, en vez de cerrarla, como se pretendía en un inicio.
Reformas
El INE solo difundirá precios de referencia
Se modifica la obligatoriedad que se le había asignado al Instituto Nacional de Estadística (INE), para generar los precios de referencia a tomar en cuenta en la subasta inversa y el contrato abierto. Ahora cada entidad contratante debe proporcionar los precios de referencia y el INE se limitará a difundirlos.
De ahora en adelante, una de las responsabilidades del INE será publicar de forma mensual todos los precios, salarios e índices que sean necesarios para que se realicen las compras por contrato abierto y subasta electrónica inversa. Eso es lo que dispone el artículo 3, que reforma el artículo 8 de la ley.
No obstante, para que el INE pueda tener ese nivel de actualización las entidades que están sujetas a la ley tendrán que proporcionarles toda la información sobre los precios de bienes y servicios con la forma y frecuencia que el INE solicite.
Para el ministro de finanzas Julio Héctor Estrada, esta es una de las medidas positivas que propuso la reforma porque la modalidad anterior tenía bloqueadas a muchas dependencias y unidades ejecutoras. “Si yo quería comprar llantas en la municipalidad de Suchitepéquez tenía que esperar los precios de referencia del INE”, ejemplificó.
Sin embargo, esto podría generar conflicto de intereses porque la entidad contratante puede manipular la información sobre los precios que se tomarán de base para las contrataciones, sobre todo en el caso de la infraestructura pública, según el economista Erick Coyoy.
Otra de las novedades es que cuando una entidad compre bienes y suministros importados, el precio lo establecerá una comisión conformada por un representante del INE, un representante de la SAT y uno de entidades interesadas.
Obras públicas por subasta inversa
La subasta inversa podrá ser utilizada en las contrataciones de obra pública y las construcciones por contrato. De esa forma, ahora se utilizará la modalidad para contratar obra pública cuando antes esto aplicaba solamente para bienes y servicios estándar.
Analistas consideran que esta reforma podría permitir la evasión del procedimiento de licitación para contratos de montos mayores por la magnitud de los proyectos. Así aumentan las posibilidades de colusión entre la entidad contratante y los oferentes. Sobre todo porque con la reforma hecha a la fuente de información de los precios de referencia, que puede ser la propia entidad contratante, es más factible que se pongan de acuerdo los interesados, y así manipular el proceso.
Divulgación de información de obras físicas
Uno de los primeros artículos de la Ley de Contrataciones indica que para el caso de la obra física debe cumplirse con los indicadores de divulgación que establece Iniciativa de Transparencia en el Sector de Construcción (COST, por sus siglas en inglés). La idea de esta medida es incrementar la transparencia y rendición de cuentas en el sector de construcción de obras públicas, por medio de la divulgación de información clave para tener un control más eficiente de contrataciones.
Sin embargo, a raíz de esta norma el Minfin deberá desarrollar en el reglamento de la ley el procedimiento para cumplirlo. «Será necesario verificar que el Minfin reglamente algo efectivo para que realmente se cumpla», dice Coyoy.
Autoridades competentes
El artículo 9 de la reforma se refiere de forma más detallada a quiénes serán las autoridades competentes para autorizar contrataciones cuando las compras sean inferiores o superiores a los Q 900 mil.
En el caso de las compras que no rebasen los Q900 mil, las autoridades que autoricen las adquisiciones serán los directores, los gerentes generales, los alcaldes y otras autoridades superiores nombradas por los organismos, sus dependencias y las municipalidades.
En cambio, cuando las compras sean superiores a los Q900 mil, serán los miembros de las Juntas Directivas, los Plenos de Magistrados o Diputados, los Ministros, o bien los Concejos Municipales.
Juntas de licitación y cotización
Según la legislación anterior, la Junta de Licitación, la Junta de Cotización y la Junta de Calificación se conformaban con cinco miembros titulares y cinco miembros suplentes. Con la reforma, estas serán conformadas por tres miembros titulares y dos suplentes.
Según el ministro de finanzas, Julio Héctor Estrada, este es uno de los cambios positivos de la reforma debido a que agiliza en gran medida el proceso de compras estatales. Generalmente, asignar a diez personas para un proceso de contratación retrasaba los procedimientos, de forma innecesaria, explicó.
“Era casi imposible para instituciones pequeñas y para las que hacen muchas licitaciones, esto va agilizar las licitaciones”, comentó.
Sin embargo, indicó que este cambio no es garantía de que se reduzcan las anomalías en cuanto a la conformación de estas juntas.
Algunas de las deficiencias que aún señalan a las juntas de licitación, por ejemplo, es que muchos de los que las conforman no cumplen con las atribuciones mínimas para tener potestad sobre los precios y compras estatales; sin embargo, son colocados en el cargo para cumplir el procedimiento cuando alguna compra ya está pactada previamente.
Precios en compras
Al implementarse estas reformas, cada vez que se compren productos medicinales o material médico quirúrgico se tomará como válido el precio más bajo como criterio de calificación, el cual no debe ser mayor al precio indicado por el INE.
Por otro lado, las compras por contrato abierto no se adjudicarán al oferente con menor precio si el monto que ofrece es igual o superior al indicado por el INE.
Compras de baja cuantía
Una compra de baja cuantía es aquella mediante la que se adquieren bienes, suministros, obras o servicios por un monto de hasta Q 25 mil, cuando antes el techo mínimo era de Q 10 mil. Esta nueva modalidad se agrega al sistema de compras y cualquiera que se realice en esta forma se deberá publicar en Guatecompras con la documentación de respaldo correspondiente.
Y aquellas compras mayores a Q25 mil y que no supere los Q90 mil serán consideradas compras directas.
Compras sin cotización o licitación
Los arrendamientos de bienes muebles o equipo para el Estado ya no se sujetarán a cotización, se sujetarán a la modalidad de contratación que corresponda, según el monto a contratar.
Para establecer el monto que determina la modalidad de contratación, se tomará como referencia el valor anual del arrendamiento o el valor total del mismo si fuere por un plazo menor.
Además, en el artículo 6 se excluye de la compra por cotización y de la compra directa de medicamentos la obligatoriedad de aplicar el Reglamento para el Control Sanitario de los Medicamentos y Productos Afines, en lo que se refiere a seguridad, eficacia y calidad, para la calificación de las ofertas.
Lo anterior genera el riesgo de que se compren por esta vía productos que no cumplan los requerimientos mínimos de calidad. Actualmente la compra directa es la modalidad más usada para los medicamentos.
Compras individuales
Uno de los cambios aprobados que algunos diputados señalaron como positivos fue el hecho de que ahora los ministerios de Gobernación y Educación podrán hacer contratos abiertos de manera individual, es decir, sin coordinación con el Ministerio de Finanzas.
Antes de esto, solamente la cartera de Salud Pública y el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS) tenía esta opción.
Lo que podría ser un aspecto positivo contrasta con la nula capacidad de fiscalización que tiene la Contraloría General de Cuentas.
Multas a contratistas y funcionarios
Los contratistas serán multados por el retraso de la entrega del bien o servicio, de manera proporcional al tiempo de atraso. También serán multados los funcionarios, supervisores de empresas y quienes reciban una obra de menor calidad a la pactada.
En el artículo 83 de la ley se establecía que las infracciones que cometan los funcionarios o empleados públicos, así como de la que sea responsable quien tenga intervención directa o indirecta en el proceso de la negociación sería sancionado con una multa hasta el equivalente al cinco por ciento del valor total de la negociación. Con la reforma se reduce del 5 por ciento al 2 por millar del valor de la negociación.
Esta es una forma de favorecer la impunidad y la corrupción, porque se reducen las infracciones, indica el analista Erick Coyoy.
Nuevo reglamento de compras y contrataciones
Tres meses después de la vigencia de esta reforma, el Ejecutivo deberá de realizar las reformas al Reglamento de la Ley de Compras y Contrataciones con colaboración de la Contraloría General de Cuentas (CGC).
Impunidad persistente
Siempre las compras y las contrataciones requieren de un control y fiscalización constante que, se supone, corre por cuenta de la Contraloría General de Cuencas (CGC), a cargo del contralor Carlos Mencos.
Sin embargo, varios son los casos de corrupción que se debate en los Tribunales del país en donde resulta evidente el descontrol y la facilidad con la que funcionarios a todo nivel burlan los procesos de compras y lucran con los recursos estatales (Ver recuadro).
De esa forma lo explica Ricardo Barrientos, analista del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi), quien asegura que en esos procesos persiste un tema constante de impunidad incluso antes de las reformas que se han hecho.
“Le tocará a la CGC sancionar el fraccionamiento de conformidad con la ley vigente”, dice Barrientos, quien a su vez ha reconocido que a la Contraloría le hace falta mucho en su papel de fiscalizar.
De esa cuenta, resulta indispensable que los aspectos positivos de esta reforma puedan llevarse a la práctica de forma eficiente. Tanto la capacidad de control y autoridad de la Contraloría han quedado a deber en opinión de muchos.
Ambos analistas coinciden en la complejidad de hacer cumplir los marcos legales en cuestión de compras y contrataciones estatales. Prueba de ello, son los casos en donde funcionarios y autoridades han evadido los controles y normas con aparente facilidad. El reto es, entonces, hacer cumplir esa ley que acaba de ser reformada.
