POR CLAUDIA PALACIOS
cpalacios@lahora.com.gt
El exmiembro del Directorio de la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT), Rodrigo Montúfar Rodríguez, habló con “La Hora” acerca de la propuesta de reforma tributaria que presentó el Ejecutivo y advirtió acerca de los riesgos que tendría para las clases vulnerables. ¿De dónde debería de obtener más recursos el Estado entonces? El entrevistado considera que el Gobierno debe primero recaudar los impuestos que se están evadiendo y crear una cultura de cumplimiento a la ley, antes de subir impuestos.
¿Cuál es su visión general sobre la propuesta de reforma tributaria del Ejecutivo?
Creo que es una reforma precipitada, que no llega al fondo de la cuestión. Sin duda, busca recursos de emergencia. Pero una reforma así, haría más daño que beneficio. Creo que la reforma debe de ser de fondo en cuanto a comprender lo que es una reforma fiscal, diferente de la reforma tributaria.
¿Cuáles son estos temas de fondo que habría que desarrollar?
El Estado necesita recursos, eso es indudable, pero ahora veamos qué recursos y para qué los necesita.
El Estado tiene un presupuesto general de ingresos y gastos que tiene dos componentes esenciales: los gastos de inversión y los gastos de funcionamiento. Los más importantes son los gastos de inversión. Ahí nos referimos a escuelas, hospitales, carreteras, infraestructura, seguridad, esos son gastos de inversión. Los gastos de funcionamiento usualmente son sueldos, alquileres y consumo de los insumos que necesitan las dependencias públicas.
En un país normal, los gastos de inversión deberían ser mayores a los gastos de funcionamiento. Por ejemplo, un 60 a 70 por ciento de gastos de inversión, lo durable, y un 40 o 30 por ciento de gastos de funcionamiento. En Guatemala no es así, en Guatemala la mayoría de gastos son de funcionamiento, que en su gran mayoría son salarios. Al grado que el Estado necesita endeudarse por diez años para pagar sueldos de un año, lo cual, desde el punto de vista financiero es dañino.
Entonces, el Estado debe revisar los gastos de funcionamiento. Por ejemplo, lo que está pasando en el Congreso es un reflejo de lo que está pasando en el Estado, que hay demasiada gente para hacer pocas cosas.
Debería calificarse el ingreso de los empleados y funcionarios públicos para que las personas hagan exactamente lo que tienen que hacer.
En Guatemala, mucha gente hace poco trabajo, hace el trabajo que pueden hacer menos personas. Y para eso, el Estado tiene que hacer una evaluación inmediata de los gastos de funcionamiento que tiene y privilegiar los gastos de inversión para poder mejorar escuelas, hospitales, carreteras y toda la infraestructura y la seguridad del país.
Esto es algo de fondo, porque es como en una familia, que dice: necesitamos más ingresos, pero de pronto, lo que necesita es revisar cuáles son sus gastos y probablemente lo que tiene que hacer en una época de crisis es reducir sus gastos. Entonces, va a necesitar menos ingresos. Y según parece, el Estado de Guatemala tiene un presupuesto ficticio, un presupuesto imaginario, porque el techo presupuestario no se va a alcanzar jamás, con los ingresos normales que provienen del sistema tributario. Por eso hay una diferencia entre reforma fiscal y reforma tributaria, porque primero tiene que llegar al fondo de lo que necesita y a lo mejor una gran parte de los gastos de funcionamiento se podrían reducir.
Usted decía que la reforma puede generar más daños que beneficios, ¿cuáles son estos riesgos?
El aumento a los impuestos de consumo, que son impuestos indirectos. Los impuestos indirectos son esencialmente trasladables, y al final, en todo el proceso económico comercial, se trasladan al consumidor, de manera que si se aumentan los impuestos, por ejemplo, a la gasolina, esto va a afectar el traslado de los alimentos que se distribuyen en los mercados, va a trasladarse al consumidor, porque las verduras, las frutas, las carnes, todo lo que es comestible viene por transporte, transporte que utiliza combustible, y al aumentar el impuesto al combustible, va aumentar el costo del transporte. Al aumentar el costo del transporte, va a aumentar el costo de la Canasta Básica, y va a aumentar de una manera potencial, porque ahí van muchos más gastos, no solo el traslado de mercaderías, sino el traslado de las personas.
No es cierto que eso afectará solo a las personas que tengan vehículos, eso va a afectar a todos, aunque no tengan vehículos, porque todos necesitan consumir alimentos, y eso llega por el transporte de vehículos.
Los impuestos a los materiales de construcción, igualmente son trasladables. Todo el mundo necesita vivienda, todo el mundo necesita dónde trabajar, y para eso la construcción es fundamental. Si se encarecen los materiales de construcción, se va a encarecer la vivienda y los lugares de trabajo.
El caso del cemento es algo muy especial, porque el impuesto a la distribución del cemento, al final, lo va a pagar el consumidor, no las compañías cementeras. Pero, además, en Guatemala, que es un país sísmico, debe privilegiarse el uso del cemento, del block y de otros materiales, y descartarse el uso del adobe. Cuando fue el terremoto de 1976, pudimos verificar que la mayor parte del daño del desastre que causó víctimas se debió al uso del adobe, porque se utilizaba indiscriminadamente para la construcción de las viviendas.
Entonces, cuando fue el terremoto del 76 se evidenció que una de las causas de los daños consecuenciales fue el uso del adobe, se puso de manifiesto la conveniencia de privilegiar el uso de otros materiales, como el cemento, y no aumentar el impuesto del cemento. Porque si una persona necesita construir un cuarto en su casa o construir su casa, difícilmente lo hace con recursos propios; generalmente, va a un banco a pedir un préstamo. Entonces, el impuesto al cemento no está solo en el quintal de cemento, sino en el crédito bancario que él necesita. El aumento del precio se incrementa con el costo del financiamiento bancario, y eso va desestimular el uso del cemento. Por eso, aumentar el precio a la distribución del cemento, tiene un costo social que es mucho mayor a lo que obtendría el Estado.
También se propuso un incremento a las regalías mineras y modificaciones al ISR, ¿cuál es su postura al respecto?
Tanto la explotación de los minerales, como de los hidrocarburos, lo que necesita es una renegociación completa de los contratos y que el Estado obligue a que se le pague el 50 por ciento de los beneficios. Porque incrementar uno o dos o tres por ciento, no es suficiente. En otros países los contratos establecen que el Estado obtendrá el 50 por ciento de los ingresos totales. Es lo más justo en cualquier negocio de dos partes.
En el caso del ISR -Impuesto Sobre la Renta-, creo que es correcto modificar la mala reforma que se hizo en 2012, porque esa reforma fue confusa, compleja e ineficaz, porque le daba la oportunidad a un mal contribuyente, de disminuir el impuesto que iba a pagar a través de gastos que no necesariamente estaban directamente relacionados con la obtención de la renta. Por eso, causó perjuicio abandonar la planilla del IVA, porque entonces los contribuyentes individuales y las empresas, dejaron de sentir el estímulo de pedir factura.
Creo que sería mejor regresar al ISR como estaban anteriormente, el 31 por ciento de la renta neta y esto obligaba a poner los gastos que fueran directamente relacionados a la producción de la renta.
Usted hablaba de que los impuestos indirectos se terminan cargando al consumidor; sin embargo, también sabemos que el Estado necesita incrementar la carga tributarias ¿hacia dónde se debería orientar esta carga?
Para obtener los recursos que el Estado necesita y recuperar la brecha fiscal, no se necesita incrementar los impuestos, sino ir a traer lo que es suyo. Porque una gran parte, que se calcula es la tercera parte de los establecimientos que reciben el IVA no lo entregan. Solo ahí tiene el Estado por lo menos 3 mil millones de quetzales o más que recuperar en forma inmediata, si el Estado va a los establecimientos que no entregan el IVA. Pero para eso se necesita el apoyo de todas las instituciones, del Ministerio Público, del Banco de Guatemala, de todas las dependencias, para que la SAT pueda exigir la entrega de esos fondos.
Por otra parte, varios de esos establecimientos, son establecimientos clandestinos, que quiere decir que no están registrados en la SAT. El Gobierno tiene que hacer operativos para determinar qué establecimientos están cobrando el IVA. Pero veámoslo de la siguiente manera, para el Gobierno es más fácil exigir a los contribuyentes de siempre que paguen más impuestos y no meterse con esos grupos de mafiosos que operan clandestinamente establecimientos.
Usted decía aumentar la carga tributaria. Yo le quiero decir, en Guatemala no hay que hacer caso de lo que dicen comentaristas ajenos. En Guatemala pagamos muchos impuestos, pagamos tanto impuesto como los países desarrollados. Le voy a demostrar cómo: Usted y yo pagamos el 12 por ciento de IVA en todo lo que consumimos. Ahí ya es el 12 por ciento. Usted y yo y todos los que estamos en relación de dependencia pagamos el 7 por ciento del ISR. 12 y 7 son 19 por ciento. Usted y yo, los que estamos en relación de dependencia, pagamos el IGSS. Solo ahí estamos hablando de 3 por ciento, llevamos 22 por ciento. Usted y yo y quienes tienen carro pagamos el impuesto de circulación de vehículos, el impuesto al IUSI, los impuestos a los combustibles. Las personas individuales pagamos más del 25 por ciento de impuestos, que es mucho.
Así que no es que en Guatemala no paguemos, sino que está mal implementado el sistema tributario. En cambio, a muchas empresas se les permite la utilización del sistema para pagar el ISR, deduciendo excesivamente gastos. Y hay empresas que pagan el 25 por ciento del 4 por ciento ¿cuánto es el 24 por ciento del 4 por ciento? Es el 1 por ciento de los ingresos. Mientras que nosotros los contribuyentes individuales pagamos el 7 por ciento. A muchas empresas se les permite eso porque en la reforma que se hizo en el 2012 se les permitió optar por el sistema del 4 por ciento de la renta y sobre eso el impuesto es el 25 por ciento.
Se puede ver, pues, que el sistema tributario no está correctamente establecido. Entonces, antes de aumentar los impuestos, hay que revisar la estructura del sistema tributario.
Sobre estos privilegios. El jueves Prensa Libre publicó un artículo en el que señalaba que el total de pérdidas del Estado por beneficios y exenciones fiscales duplica el monto que se pretende recaudar con la reforma. ¿Cree que es necesario mantener estos beneficios?
Lamentablemente muchos privilegios están en la Constitución de la República, como los beneficios que se otorgan a los colegios, a las universidades, a las asociaciones y a las iglesias. Habría que cambiar la Constitución. No nos gustan esos privilegios, pero ahí están, y es peligroso tocar la Constitución.
Yo creo que es más importante recaudar lo que se debe recaudar y en ese sentido, el IVA que los establecimientos han cobrado al consumidor es propiedad del Estado y lo tienen que entregar.
También hay beneficios que no están en la Constitución y que se han establecido a través de leyes como las exenciones para las maquilas, que ahora se ampliaron a los call centers… ¿Estos privilegios no deberían de repensarse?
En ese sentido, opera el factor tiempo. En primer lugar, se tiene que pensar en una exención de impuestos para esas actividades que fomentan el trabajo. Pero el privilegio debería ser de un 5 por ciento durante tres años. Y a los tres años desaparecer. Si al industrial eso no le gusta, que se vaya a otro país, pero a la mayoría de los industriales sí les gusta. A la mayoría de industrias de maquila lo que les interesa es que haya mano de obra y que el país ofrezca buenas condiciones para producir sus productos, y Guatemala tiene eso.
¿Se podría decir que en Guatemala no existe cultura de legalidad?
Correcto, en todo el país hace falta cultura tributaria, que toda la gente sepa que tiene que pagar impuestos porque el Estado necesita de esos recursos, eso es muy importante, la educación y la cultura tributaria para que todo el mundo pague lo que tiene que pagar.
El presidente Jimmy Morales dijo durante el desayuno del Día Nacional de la Oración que, a su criterio, el Ejecutivo ya había logrado recuperar la moral tributaria del contribuyente. ¿Considera usted que es así?
Creo que para poder garantizar la recuperación de la moral tributaria se debe fortalecer la autonomía de la SAT, en el sentido de evitar injerencias políticas. La SAT es una institución eminentemente técnica y el Ministerio de Finanzas es una dependencia eminentemente política, como todo ministerio. La SAT no debe tener mucha injerencia del Ministerio de Finanzas porque entonces está sujeta a los riesgos políticos de infiltración de grupos políticos ajenos a institución. Yo creo que mientras eso no se haga, no se puede garantizar la recuperación de la moral tributaria.
En la modificación a la Ley de la SAT se hace un directorio en el que participan dependencias de instituciones públicas y yo creo que eso no va en la línea que necesita la SAT, que es eminentemente técnica. Para poder garantizar la calidad de los empleados y funcionarios de la SAT se tiene que volver al procedimiento original, que era la selección de todos los candidatos a trabajar en la SAT por parte de una institución privada, que garantizaba un concurso de oposición correcto, para que los empleados no llegaran por compadrazgos o recomendaciones políticas.
En segundo lugar, para hablar de moral tributaria es necesario que el Ministerio de Finanzas le pase a la SAT el 2 por ciento de la recaudación todos los días, cosa que no cumple. Está en la Ley de la SAT, en el artículo 33, inciso “A”. Al no darle a la SAT lo que necesita la mantiene débil. La SAT no puede contratar más personal, la SAT no puede adquirir equipo de cómputo. Con la falta de recursos, la SAT es una institución que no puede satisfacer la necesidad que tiene el Estado de recaudación de tributos.
Otro aspecto importante es que la SAT ha sufrido mucha incomprensión por parte del mismo Estado. A la SAT se le despojó de sus patios de aduanas hace varios años para dárselos a la Policía Nacional Civil (PNC). Todos estamos de acuerdo con la PNC, pero no es una buena política quitarle a una institución para darle a otra. La SAT ha tenido que ir a buscar terreno para alquilarlo, pagando grandes sumas, para realizar la labor aduanera. Por otra parte, hace algunos años a la SAT se le expulsó del Ministerio de Finanzas y se le dio un término perentorio muy corto para salir del Ministerio, donde la SAT pagaba alquiler. Entonces, la SAT ha tenido que salir a buscar ese espacio privado a un costo alto. Todo eso debilita a la SAT. Entonces, para hablar de moral tributaria se debe fortalecer a la SAT dándole los recursos que le corresponden.
¿Cómo atacar la informalidad a todos los niveles, es decir, de grandes y pequeños, ricos y pobres?
Hay un servicio indispensable que todos necesitamos que es el servicio de contabilidad. La contabilidad ejerce un papel rector dentro del cumplimiento de las obligaciones tributarias. Aquí me refiero a los profesionales que son contadores públicos y auditores y a los peritos contadores. Estos tienen que ser los mejores aliados de la administración tributaria para que sus clientes cumplan correctamente con sus obligaciones, no pagar más, pero tampoco pagar menos. Y todos los servicios contables tienen que inducir a las empresas a que cumplan responsablemente sus obligaciones. En principio, yo creo que esa es una tarea que la SAT tiene que lograr con el sector contable. Inducirlos a cumplir puntualmente, en forma ordenada y correcta con sus obligaciones tributarias.
Pero también hay contribuyentes informales que no tienen servicio de contabilidad, ventas callejeras, que en realidad hay muchas que provienen de grandes empresas o de grandes comerciantes, pero que la distribución y la venta la hacen a través de la venta informal. Este fenómeno tiene que ser controlado para poder llevar a todo comerciante a que esté debidamente inscrito y debidamente fiscalizado, que cumpla con sus obligaciones de carácter tributario.
¿Cómo formalizar a este último sector?
Así como se hace con las ventas de alimentos. Hay carretas que venden hot dogs y refrescos en la calle, y tienen una licencia municipal y del Ministerio de Salud para hacerlo. Igual, los vendedores ambulantes tienen que ser censados por parte de la administración tributaria para tener un número y para ser censados y debidamente fiscalizados. Si lo hace la municipalidad y lo hace el Ministerio de Salud ¿cómo no lo va a poder hacer la SAT?
Al hablar de una reforma fiscal, los ciudadanos piden que se asegure la transparencia en el uso de los fondos y la calidad de gasto ¿cómo hacer esto?
Esto es lo que decía al principio, que se tiene que garantizar la calidad del gasto porque si se va a hacer un esfuerzo de recaudar tributos, pero se van a pagar los salarios desproporcionados que hay todavía en el Congreso, si se van a pagar plazas fantasma, si se van a pagar adquisiciones de obra pública que están pagando comisiones ilegales o pagos ilícitos, entonces no se puede extraer del contribuyente dinero que va a ser utilizado en forma incorrecta. Por eso es muy plausible el clamor popular para que el gasto sea transparente. Que se diga cuánto se gasta en las planillas de cada ministerio y de cada dependencia, eso es lo que todos queremos ver y que se justifique cada una de las plazas. Ahí tiene que entrar en acción la Oficina Nacional de Servicio Civil. Tiene que hacer un censo de los puestos públicos para verificar cuáles son reales y cuáles son fantasma.
Un aspecto importante es el tema de las aduanas. Con el Caso “La Línea” se evidenció cómo el crimen organizado las infiltró ¿cómo acabar con estas mafias?
Bueno, el tema es más de fondo. Lo que yo opino es que las aduanas deben desaparecer. Las aduanas deben desaparecer por una razón muy sencilla: Guatemala ha suscrito Tratados de Libre Comercio con sus principales mercados y socios, y está negociando otros tratados. La mayor parte de libre comercio de Guatemala ya tiene desgravación, una desgravación de productos de importación, que no pagan derechos. Entonces, las aduanas son cada vez más innecesarias. Lo que hay que hacer es que desaparezcan las aduanas y establecer un sistema como el de COMBEX IM.
COMBEX IM es un fenómeno exitoso de gestión aduanera, que lo realiza el sector privado en conjunto con la administración tributaria. En COMBEX IM se gestiona entre la iniciativa privada y el sector público, y esto le da garantía de transparencia, de eficiencia y de honradez, y por eso COMBEX IM logra, en cuanto a la carga aérea, rapidez y eficiencia. Igual deberían hacer las aduanas de los puertos y las fronteras. En realidad, ya no un sistema aduanero obsoleto, que nunca se va a poder controlar, sino un sistema de gestión. Esto, hago la aclaración de que no hay que privatizar nada, sino es lo que se llama cogestión, así como el Irtra. El Irtra es un buen ejemplo de gestión público-privada conjuntamente. Une los esfuerzos para dar un producto eficaz, como el Intecap también.
Porque lo único que interesa es el IVA a la importación. Los derechos de aduanas están desapareciendo cada vez se están reduciendo. Así que para mí el Estado no debe gastar demasiados recursos en algo que ya es obsoleto, como son las aduanas.
Algunos analistas consideran que la reforma propuesta podría cerrar la brecha fiscal, más no la brecha social ¿Qué aspectos debe contener una reforma para lograr esto último?
Eso es un desafío que supera las fuerzas de un Gobierno. Porque el tema de la educación y de la salud es un tema histórico que no se va a poder solucionar en cuatro años. Pero se tiene que comenzar a solucionar en forma eficaz. Por eso, yo decía: la infraestructura en educación y salud tiene que mejorar sustancialmente, se tiene que invertir más en construcción de escuelas y hospitales.
Esa brecha social no se va a poder cerrar en cuatro años ni en ocho. En los países donde se ha logrado cerrar ha tenido que ocurrir una revolución, y eso ha llevado 20 años.
Así que es cierto, hay una brecha social, pero esta no se va a poder cerrar con los ingresos de un solo año fiscal. Ahí tiene que haber una labor de planificación nacional. Y no solo por parte de una persona, sino por parte de un equipo de técnicos y expertos que sepan cómo se tiene que enfrentar estos problemas sociales.
Rodrigo Montúfar
Es abogado y notario. Es catedrático universitario. Doctor en Derecho por la Universidad Rafael Landívar y Doctor en Sociología por la Universidad de Salamanca.
