POR VIRGINIA CONTRERAS
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En las recientes propuestas que se plantean en la mesa técnica legislativa, la cual pretende reformar la Ley de Contrataciones del Estado, resuena el tema de los Fideicomisos Públicos y es que los mismos están rodeados de problemas e irregularidades debido a que no son fiscalizables, además que no se tiene un registro exacto de cuántos están vigentes, cuántos han sido constituidos con dinero público y por qué montos. A la fecha, el Ministerio de Finanzas (Minfin) registra 79, de los cuales 46 forman parte de la administración central y 12 se encuentran en entidades descentralizadas y anónimas (21 están extintos).
Según un reporte de la Contraloría General de Cuentas (CGC), el fideicomiso más antiguo fue creado un mes después del terremoto que dejó seriamente afectado al país y que significó un cambio contundente en el gobierno de Kjell Eugenio Laugerud García.
El documento refiere que el Fideicomiso de Inversión con Garantía (Programa Global de Crédito para el Establecimiento o Expansión de Pequeñas y Medianas Empresas Industriales y de Turismo), se constituyó el 3 de febrero de 1977, con la finalidad de fomentar el establecimiento y la expansión de pequeñas y medianas empresas industriales y de turismo, además para rehabilitar y reconstruir los edificios e instalaciones que fueron dañadas por el terremoto del 4 de febrero de 1976.
El objetivo era utilizar el fideicomiso para ejecutar los fondos públicos con rapidez, ante la situación de emergencia, pero la situación no terminó ahí.
Dos fideicomisos más durante esa década y nueve más durante la siguiente marcaron el inicio de esta tendencia en la ejecución de fondos públicos, que hasta ese momento se enfocaban en proyectos de asesoría técnica, apoyo empresarial y fortalecimiento a actividades económicas.
Sin embargo, durante la década de 1990, se superaron todos los precedentes en el uso de fideicomisos públicos, siendo en el Gobierno de Álvaro Arzú donde se constituyó la mayoría, con la creación de 22 contratos, a los que le siguieron 17 en la administración de Alfonso Portillo; 13 con Óscar Berger, cuatro en la época de Álvaro Colom, y dos en la de Otto Pérez; fue entonces, que según la Cartera del Tesoro sus funciones empezaron a dirigirse especialmente hacia el área de ejecución de obras.
IRREGULARIDADES
De acuerdo con Álvaro González Ricci, diputado del bloque Compromiso, Renovación y Orden (CREO), destacó la falta de controles, en tanto que la CGC, el Minfin y la Superintendencia de Bancos (SIB) manejan datos distintos sobre los fondos públicos que se administran a través de los fideicomisos.
En tanto Rodrigo Ponce, analista del área socioeconómica del Instituto de Problemas Nacionales de la Universidad de San Carlos (Ipnusac), considera que se ha cometido un gravísimo error en la creación de estos, porque se les ha adjudicado un Número de Identificación Tributaria (NIT) como si se tratase de una persona jurídica particular y por consiguiente, la CGC no puede auditarlos, porque se constituyen como una empresa privada, en donde asumen el secreto bancario, pese a que se trata de capital del Estado.
En este sentido, Ponce añadió que la SIB debe ser la encargada de supervisarlos, pero dicha entidad solo revisa el origen y el destino del capital, más no las figuras propias de la operación, “entonces es allí donde ellos buscan una figura que está en ley, pero le encuentran la trampa para hacer el fraude de ley, y a eso se debe que haya una gran cantidad de fideicomisos”.
INCONGR
UENCIAS
La Dirección de Auditoría de Fideicomisos de la Contraloría General de Cuentas, al 31 de diciembre de 2014, registra en su base de datos, 135 fideicomisos.
Estos están constituidos así: 86 por entidades de gobierno central, 23 de entidades descentralizadas y autónomas y 26 de gobiernos municipales.
Por otro lado, al 30 de abril último, de los 248 fideicomisos que registra la SIB, con Q6 mil 234 millones, el 54%, equivalente a Q3 mil 363 millones pertenece a entidades estatales.
Las cifras de la SIB refieren que el 44%, equivalente a Q2 mil 715 millones, son fideicomisos privados mientras que el restante 2%; es decir, Q155 millones son propiedad de municipalidades.
El Ministerio de Finanzas registra 79 fideicomisos, de los cuales solo 40 están vigentes.
Otros 18 fideicomisos están vencidos y 21 extintos, informa Finanzas.
LEGISLACIÓN URGENTE
En la mesa técnica, el 18 de junio participó el Contralor General de Cuentas, Carlos Mencos, quien señaló de suma importancia eliminar por completo la posibilidad de ejecutar recursos públicos en cualquier tipo de proyecto mediante el uso de fideicomisos, así como la potestad de ejecutar obra gris o programas sociales por parte de Organizaciones No Gubernamentales (ONG), para que únicamente apoyen en programas de ampliación de cobertura en Salud y Educación.
Además, sobre las obras públicas que ya no deberían ser ejecutadas por fideicomisos, el funcionario sugirió adicionar en el Artículo 54 de la Ley de Compras, un párrafo en el que se indique que además de la imposición del uso del sistema de información Guatecompras, cuando se trate de la contratación de una obra pública, también se obligue a las entidades contratantes a efectuar un enlace o vínculo sistematizado entre el Sistema de Gestión de Compras (Siges), el Sistema Nacional de Inversiones Públicas (SNIP) y el Sistema de Contabilidad Integrada (Sicoin), para evitar desfases entre los avances físicos y financieros de un proyecto.
“Somos los primeros interesados en tener una ley con los suficientes elementos que permitan desarrollar un proceso de fiscalización transparente y que las instituciones públicas dejen de lado esa perversidad de utilizar las compras por excepción, los fideicomisos y de nombrar incluso juntas calificadoras que no tengan la experiencia correspondiente”, recalcó el jefe de la Contraloría.
A la propuesta de Mencos, se unió la de Ricardo Barrientos, analista del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi), quien indicó que en la figura del fideicomiso público sigue persistiendo una falencia en cuanto al gasto que se ejecuta a través de éste, ya que no está obligado a cumplir las disposiciones de la legislación que regula las adquisiciones del Estado.
Barrientos explicó que los órganos de gobierno de los fideicomisos, generalmente son los comités técnicos del fideicomiso, pero pueden ser juntas directivas o consejos asesores, donde hay casos como el del fondo de la Unidad Ejecutora de Conservación Vial (Covial), que incluye personas que no son funcionarios públicos que toman decisiones sobre gastos. De igual forma, agregó, existen cámaras empresariales que tienen conflicto de interés con lo que se discute en el Comité Técnico y de Fideicomiso.
No obstante los problemas, Barrientos dice que solo se deben eliminar algunos, no todos y permitir aquellos que por la naturaleza propia de la fiducia pública tuvieran que resultar necesarios; para lo cual debería existir una ley de fideicomisos públicos que fuera específica en la materia.
ESTABLECER CONTROLES
La diputada de Encuentro por Guatemala, Nineth Montenegro, expresó que dentro de la mesa legislativa que ella preside, se está haciendo la propuesta de establecer controles. Agregó que al no poder fiscalizarlos, la misma SIB no puede controlar cuantos hay, porque algunos han sido invertidos en bancos o en ONG y se hace más difícil darle seguimiento.
Montenegro destacó que la mayoría son utilizados en proyectos productivos y de desarrollo, de los cuales, algunos son implementados en las municipalidades puesto que de esa manera se convierte en dinero no retornable; es decir, que el dinero que el Estado no se gasta en estas municipalidades o entidades autónomas tiene que devolverse al fondo común, pero de este modo, el dinero se deposita en bancos hasta por 25 o 30 años.
Concluyó en que se hace indispensable que en las reformas de la Ley de Contrataciones del Estado entre la fiscalización de los fideicomisos por la CGC y prohibir que sean utilizados mediante ONG.
Por su parte, Juan Carlos Paredes, expresidente del Colegio de Auditores, aseguró que los fideicomisos sin fiscalización son improcedentes para aplicarlos a nivel público, puesto que todos los fondos públicos deberían ser transparentes y objeto de fiscalización. Sin embargo, enfatizó en que por el momento no podrían ser totalmente eliminados, ya que son una figura jurídica, algo así como un contrato (contrato del derecho privado, no público), pero señaló que de existir una norma que los rija, se podría obtener la rendición de cuentas y la fiscalización.
BREVES AVANCES
Para Francisco Quezada, analista de asuntos legales del Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (CIEN) entre algunos avances en materia, estaría la creación de más requisitos para su institución, ya que según indicó, al inicio los fideicomisos de fondos públicos que se colocaban en un banco se entendían como que el dinero con que se establecían ya no era del Estado, pero ahora con las nuevas disposiciones, el dinero que se coloca en un banco fiduciario sigue siendo del Estado y deben rendirse cuentas sobre los fondos de los mismos.
No obstante, Quezada considera que hacen falta temas adicionales para que el fideicomiso este completo en la labor de ejecución e incluir que para su institución, existan razones justificadas y plazos cortos.
“Deberían ser aprobados en casos excepcionales y no ampliarse su objeto, sino más bien ser utilizados solo a corto plazo, pero sin generalizarse y volverse con una temporalidad indefinida”, explicó.
Minfin se justifica: dispersión de normas es el problema
El Ministerio de Finanzas aseguró que el principal reto es la dispersión de las normas que lo rigen y la falta de un cuerpo normativo que regule la ejecución presupuestaria de la administración central que se realiza bajo esta modalidad.
Aclaró que ninguno de sus programas y proyectos se ejecuta a través de un fideicomiso, y que actualmente, menos del 5 por ciento de la ejecución presupuestaria total de la administración central se realiza bajo esta modalidad.
De igual forma, explicó que aunque la legislación vigente en el capítulo V del Código de Comercio, contempla la posibilidad de ejecución de recursos públicos por medio de fideicomisos, el desafío más grande que atraviesa esta modalidad de ejecución, es la dispersión de las normas que lo rigen y la falta de un cuerpo normativo que los regule.
SEGÚN LA CONTRALORÍA
Creación de fideicomisos en la administración central
1970 3 fideicomisos creados
1980 9 fideicomisos creados
1990-1995 10 fideicomisos creados
1996-2000 22 fideicomisos creados
2000-2004 17 fideicomisos creados
2004-2008 13 fideicomisos creados
2008-2012 4 fideicomisos creados
2012-2015 2 fideicomisos creados
