En la discusión de la aprobación de las reformas de la ley de Alianzas Público Privadas (APP) hubo un debate sobre una reforma al artículo que establece la composición del Consejo Nacional de Infraestructura (ahora llamado CONADIE) en el que se discutía eliminar la participación del Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras (CACIF) en el citado Consejo. Esto volvió a sacar a la palestra el tema del recurso al corporativismo como mecanismo para integrar consejos directivos u órganos de decisión en el Estado y si es conveniente o no.
El corporativismo en la ciencia política es la doctrina por la cual el Estado permite que organizaciones y cuerpos sociales intermedios (universidades, sindicatos, colegios profesionales, cámaras empresariales, etc.) integren órganos del mismo en un cuerpo colegiado para la toma de decisiones y representaciones de interés. En Guatemala, este sistema se ha usado durante décadas para integrar cuerpos colegiados en órganos del Estado particularmente dándole participación en representación de intereses a los sindicatos, a la USAC y al “sector empresarial organizado” (CACIF), entre otros, pero también dependiendo de la materia, se incluye a los gremios profesionales, siendo el más privilegiado el de abogados.
Hay que destacar que el recurso al corporativismo fue una de las innovaciones más grandes del gobierno de Juan José Arévalo Bermejo cuando integró el modelo tripartito para la integración del órgano rector del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS). En otros países como en el modelo alemán, la integración de los sindicatos y la parte patronal en decisiones de Estado ha dado buenos resultados incluso para la protección del Mittelstand que la constituyen las empresas pequeñas y medianas que emplean a la mayoría de la población alemana. Por ejemplo, en Países Bajos el modelo de pólder (poldermodel, en neerlandés) por el cual las decisiones económicas y sociales se toman por “consenso” en consulta con las partes patronales y sectores sindicales u obreros en el Consejo Socioeconómico (o SER en neerlandés) ha dado resultados buenos que cabe destacar. Sin embargo, hay que destacar que el modelo corporativista en esos países no tiene los matices que tiene en Guatemala en que las instituciones públicas en sí se conforman por intereses de todo tipo de cuerpos intermedios, sino son órganos de consulta o de consenso. En cambio en Guatemala, entidades como CACIF tienen más de 50 representaciones, diversas Cámaras tienen otra cantidad de asientos, los sindicatos otra cantidad de asientos, el Colegio de Abogados y Notarios, otros y así.
En el caso concreto de las APP que era el motivo de la discusión en el Congreso los detractores de incluir al CACIF (como ente que aglutina y “coordina” las cámaras empresariales) y la Cámara de Construcción (que a su vez forma parte de CACIF) argumentaban el “privilegio” de que entes que representan empresas que pudieran estar interesadas en promover ciertos proyectos y ser contratadas para ello, formen parte de la dirección. Es decir, argumentan el privilegio antidemocrático. Otros, con argumentos más técnicos, señalan que los principios más aceptados de estructuración de gobernanza de estos entes buscan evitar el “conflicto de interés” de sectores empresariales que pudieren estar interesados en promover y adjudicarse cierto tipo de proyectos estratégicos en la priorización, estructuración y promoción de los mismos, sobre todo cuando para que tengan éxitos estos proyectos se necesita de avales y “garantías financieras” del Estado para hacerlos viables y bancables. Éstos argüían técnicamente la capacidad de influir para afectar la competencia en estos proyectos y la mala priorización y estructuración por intereses creados en el órgano directivo. Por otro lado, las opiniones más técnicas a favor de incluir a las cámaras en el ente directivo del Consejo de Infraestructura arguyen que son las empresas y el sector privado el que mejor pueden contribuir con su conocimiento técnico en la priorización, estructuración y promoción de los proyectos de las APP. Otras posturas incluyen el argumento de que es necesario un “contrapeso” privado a la dirección de los negocios públicos. En otras palabras, ven su inclusión como un mecanismo republicano de control de poder.
¿Quién tiene razón? Estudiando brevemente, y sin ánimo de ser exhaustivo, sobre la experiencia latinoamericana sobre conformación de entes que promueven, priorizan y promueven las APP hay ejemplos variados. Veamos los casos más exitosos sobre entidades que estructuran las APP en Latinoamérica, siendo éstos Perú, Chile, Brasil y Colombia. En Perú, según Resolución Suprema Nº 007-2022-EF, Proinversión está integrado por cinco miembros, uno de ellos es el Ministro de Economía y Finanzas, quien lo preside, y por 4 Ministros de Estado de los sectores cuya cartera de proyectos incorporados al proceso de promoción sea de mayor valor monetario (ver: https://www.investinperu.pe/consejo-directivo/). Si vemos Chile, las APP, la mayoría por concesiones, se estructuran por el Ministerio de Obras Públicas (MOP) y en este ministerio por la Dirección General de Concesiones. Si miramos Brasil el PPI o Programa de Parcerias de Investimentos, órgano federal (también hay municipales y estatales), su Consejo está integrado por los siguientes ministerios y entidades públicas: ministerio de integración regional, finanzas, transporte, energía y minas, por el de planificación y presupuesto, el de ciudades, el ambiente y cambio climática y, por último, por el de puertos y aeropuertos (ver: https://ppi.gov.br/quem-somos/). En Colombia, la Agencia Nacional de Infraestructura está adscrita del Ministerio de Transporte. Por otro lado, en casos más cercanos, en Honduras la Superintendencia de Alianza Público Privada es una institución colegiada adscrita al Tribunal Superior de Cuentas sin participación privada. Por último, cabe indicar que en El Salvador la autoridad que promueve las APP es el Organismo Promotor de Exportaciones e Inversiones de El Salvador (PROESA) y este está compuesto por un Consejo Directivo y por un propietario, nombrado por el Presidente, el Secretario Técnico de la Presidencia, el Ministro de Hacienda, el Ministro de Economía, el Ministro de Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano, por un director del sector académico y, como se pretende en Guatemala, por dos representantes del sector privado relacionados con la temática de inversiones y exportaciones. Pareciera entonces que en los ejemplos estudiados predomina la postura en Derecho Comparado de que las asociaciones o cámaras empresariales no tengan injerencia directa en los órganos directivos de las agencias u órganos que estructuran las APP.
Sin embargo de la discusión me parece que los que más generan valor no son los argumentos de conflicto de interés, de balance de poder, de contrapesos o de expertise en cierta materia en los órganos directivos. Creo que lo que ameritaría una mayor discusión es hacer un análisis de resultados del corporativismo en Guatemala. Deberíamos pensar sobre los “resultados” de nuestro modelo corporativista de organizar los órganos directivos de las instituciones públicas. En Guatemala la gran mayoría de instituciones públicas están conformadas corporativamente o con intervención de entes corporativos en comisiones de postulación (magistrados, elección de Fiscal General, etc.). ¿Qué puede apreciar el ciudadano al respecto? En materia de infraestructura y mantenimiento de carreteras COVIAL ha resultado un fracaso, la elección de magistrados de Altas Cortes ha resultado en un juego de luchas de poder gremiales y de cooptación de la justicia por todo tipo de intereses, lo mismo en la elección de Fiscal General, la ANADIE para las APP no ha tenido éxito, y bueno, en general, podemos ver que la institucionalidad del país creada corporativamente no genera resultados para la población. Vale repensar el modelo. ¿Cómo sustituirlo?, pues creo que la mejor apuesta es por crear un servicio civil, capacitado y estudiados y estable libre de los vaivenes políticos que esté controlado por instituciones públicas de control funcionales (tribunales de justicia, Contraloría General de Cuentas, MP, etc.) que ejerzan controles republicanos sobre los funcionarios públicos para que tomen decisiones correctas y libres de corrupción. Es decir, invertir en crear la institucionalidad de un Estado Moderno. Nuestro sistema corporativista no puede producir los resultados de economías avanzadas como la holandesa o la alemana porque predomina el patrimonialismo y porque no existen los cimientos suficientes del Estado que caracterizan esos países. Debemos afrontar esa realidad.
