Con fecha 24 de octubre, el Congreso aprobó en tercera lectura la iniciativa de ley 5431 denominada “Ley de Infraestructura Vial Prioritaria”. Como es bien sabido, esta iniciativa de ley está en el Congreso desde el 2018. Inicialmente denominada “Ley General de Infraestructura Vial” esta ley pretendía hacer un “overhaul” total de la forma en que se contrataba obra pública vial en Guatemala y la creación de un ente autónomo denominado la Superintendencia de Infraestructura Vial que sería el ente rector de toda la materia de contratación, construcción y mantenimiento de la infraestructura vial en el país. Dadas las realidades políticas del país, esta ley regresó a comisión y con nuevo dictamen regreso a ser considerada por el Congreso en una versión mucho más acotada y mucho menos ambiciosa para abarcar en su objeto ya no la reforma total del sistema o modelo de contratación vial, sino un andamiaje específico para crear la institucionalidad para promover la construcción o mejora de los “proyectos viales prioritarios”. En las próximas semanas haré una serie de columnas sobre dicha ley, haciendo hincapié en sus características, aciertos y desaciertos.
En su artículo 1 la iniciativa indica que su objetivo es “…regular la modalidad de contratación de proyectos viales prioritarios…” para mejorar las “…actividades de diagnóstico, preinversión, priorización, planificación, diseño, construcción, la reconstrucción, la ampliación, la rehabilitación, ejecución, gestión, operación, mantenimiento, el mejoramiento, rehabilitación, conservación, supervisión y/o el uso y aprovechamiento de la infraestructura vial prioritaria…”. La ley en el artículo 87 identifica los “proyectos viales prioritarios” los cuales, en síntesis, son la “…ampliación, la rehabilitación, la operación, el uso, el aprovechamiento, el mantenimiento y la conservación…” de las rutas centroamericanas CA-1 y CA-2 ambas en el oriente y occidente, CA-8, CA-9 sur y norte y CA-13 y CA-14 y el planificado Anillo Metropolitano y Anillo Regional o Circunvalación 1 y 2. Entonces la normativa fue estructurada básicamente para llevar a cabo y licitar esos proyectos “prioritarios” de infraestructura vial.
Para llevar a cabo dichos proyectos la ley crea la “Dirección de Proyectos Viales Prioritarios” o DIPP que se crea como un órgano desconcentrado dentro del Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (MICIVI) con las funciones, entre otras, según el artículo 7 de “a) Cumplir y hacer cumplir, en materia de su competencia, la…ley y sus reglamentos…c) estructurar técnica, jurídica, económica y financieramente los proyectos viales prioritarios…”. De forma bastante relevante para esta columna es la estructuración de su gobernanza, la cual me parece muy mal diseñada. Los artículos 8, 9 y 10 de la ley establecen las funciones e integración de las autoridades de la DIPP que son el Directorio (órgano rector) y la Gerencia de la misma. El Directorio se compone con el Ministro de MICIVI, el Ministro de Finanzas Públicas y los presidentes del Colegio de Ingenieros, de la Cámara Guatemalteca de la Construcción y del Consejo de Usuarios del Transporte Internacional de Guatemala, así como el Gerente de la DIPP, con voz y sin voto. Es decir, se crea un órgano con recurso al “corporativismo”.
El corporativismo en la ciencia política es el fenómeno por el cual el Estado permite que organizaciones y cuerpos sociales (universidades, sindicatos, colegios profesionales, cámaras empresariales, grupos sociales y de sociedad civil, etc.) integren órganos del mismo en un cuerpo colegiado para la toma de decisiones. En Guatemala, este sistema se ha usado durante décadas para integrar cuerpos colegiados en órganos del Estado particularmente dándole participación en representación de intereses a los sindicatos, a la USAC y al “sector empresarial organizado” (CACIF), pero también dependiendo de la materia, se incluye a los gremios profesionales, siendo el más privilegiado el de abogados en la elección de Altas Cortes y otros cargos relacionados con el sector justicia.
En diversas columnas desde que escribo en este diario, he manifestado que el diseño de instituciones públicas por recurso al corporativismo ya ha sido probado caduco y lo que debe promoverse es la creación de un servicio civil meritocrático y estable para dirigir las instituciones públicas del país. Las pruebas existen en todos lados. Así, las Comisiones de Postulación para elección de magistrados Altas Cortes se ha visto que no abonan a tener mejores cortes, sino al revés, a tenerlas politizadas, lo mismo con la elección de Fiscal General y así otros. Hay más de 60 instituciones estatales que se dirigen por órganos creados a partir de representación corporativa, que si algo prueban es que el modelo no funciona, ya que de lo contrario nuestro Estado funcionaría de “maravilla”. Sin embargo, en la materia que atañe a la Ley de Infraestructura Vial Prioritaria hay prueba directa que el sistema corporativo no funciona adecuadamente porque ya se ha usado en la estructuración de COVIAL o la Unidad Ejecutora de Conservación Vial del País así y la red vial está en mal estado y es un foco de corrupción desde hace más de dos décadas.
Como se recordarán a mediados de los 1990´s la llegada del gobierno del PAN de Álvaro Arzú se modificó el modelo de construcción de obra vial de un sistema en el que el MICIVI, a través de CAMINOS, planificaba, diseñaba y construía directamente con sus ingenieros y su maquinaria la obra pública vial hacia uno en el que se licitaban a empresas privadas para construirlas, para supervisar su construcción y otras para darles mantenimiento. COVIAL se encargaba de obras de mantenimiento y conservación vial. Se pensaba que la operación del “mercado” y un “sistema de competencia” en la construcción de obra vial iba a generar un sistema más costo efectivo, iba a existir más infraestructura y más duradera. Sin embargo, no ha pasado eso. Únicamente ha ocurrido que el Estado se convirtió en un “administrador de contratos” ineficiente y corrupto.
Con la creación del Fondo de Conservación Vial por el Decreto 134-96 se destinó un quetzal de cada galón de gasolina para la Unidad Ejecutora de Conservación Vial (COVIAL) para la conservación y mejoramiento de la red vial. Por Acuerdo Gubernativo 736-98 (reformado por el Acuerdo Gubernativo 5-2010) se creó el Consejo Consultivo de COVIAL como ente rector de la misma y encargada del mantenimiento y conservación de la red vial y ejecutar los planes viales. Este Consejo se constituyó con el Ministro de MICIVI, el Ministro de Economía, el Director de Caminos y con representación corporativa de la Cámara del Agro, la Cámara Guatemalteca de la Construcción y la Coordinadora Nacional de Transporte. ¿Cómo ha funcionado esta institucionalidad? Pues lo que se puede apreciar es que tras 26 años de funcionamiento la red vial y su conservación están en mal estado. El sistema es corrupto y la incorporación de representación corporativa ha creado todo tipo de conflictos de interés en el manejo del sistema.
A pesar de lo anteriormente expuesto, pareciera que nos tropezamos con la misma piedra siempre y que la falta de voluntad y de aprendizaje es patente. Nuevamente, la DIPP se estructura en forma corporativa y con el añadido de diseño defectuoso de que, en lugar de crear balance institucional, crea una entidad con desbalance de representación entre sector privado y gobierno al tener los sectores corporativos tres representantes y el sector público solamente dos. No hay que ser experto en gobernanza pública y buenas prácticas en esta materia para apreciar que ese es un defecto de diseño. Es decir, no solo al introducir representación corporativa se arriesga podrir las instituciones por su “politización” sino además es pernicioso por el desbalance en la institución entre las entidades que deben perseguir el bien común o público y las instituciones privadas representadas. Además, uno que puede abrir los ojos de instituciones financieras internacionales al analizar los perfiles de crédito al emitir garantías para financiar proyectos. Adicionalmente, es patente el conflicto de interés que existe entre la representación de la Cámara Guatemalteca de la Construcción – ente que representa a las constructoras que tiene operación en el país (y mayoritariamente nacionales) – y el afán en la ley de atraer inversionistas extranjeras y de licitar internacionalmente. Es sumamente preocupante que en una ley de esta materia se aplique este modelo de gobernanza tan pobre, el cual, como explicaré en columnas posteriores puede tener grandes efectos en la solvencia y gestión financiera del país a futuro dado la envergadura potencial de los “proyectos viales prioritarios.”
