Hace unos días escuché un audio en un tuit del Licenciado Aquiles Faillace donde exponía su opinión sobre cómo se podían resolver varios problemas relacionados con el hundimiento en la carretera de Palín a Escuintla, del Libramiento de Chimaltenango y de los puertos y aeropuertos. Lo que planteaba en síntesis el licenciado Faillace es que para que el gobierno pudiera actuar sin problemas para resolver esos problemas de infraestructura debía iniciar procedimientos de expropiación sobre esos bienes y declarar la utilidad y necesidad pública sobre ellos. No sé si la mejor forma de resolver los entuertos del Libramiento o del hundimiento de la carretera Palín-Escuintla sea la expropiación de ellos, pero en algo estoy de acuerdo con el licenciado Faillace, la expropiación es un eslabón imprescindible para la construcción de infraestructura estratégica para el país. Lo que sí es que el mecanismo en Guatemala con una ley vetusta tiene una regulación inútil para los propósitos para los que se usa, una reforma profunda a ella es indispensable como argumento a continuación.
Debemos partir de que en Guatemala la Constitución en su artículo 40 asegura como derecho frente a un acto expropiatorio el pago de la indemnización previa y a “valor actual” (valor de mercado). De la misma forma, la misma disposición legal reza que la expropiación únicamente puede ser usada para “…casos concretos…” es decir no puede efectuarse de forma generalizada o a gran escala como en otros países donde se abarcan industrias o actividades económicas completas y, adicionalmente, el texto constitucional indica que “…la propiedad privada podrá ser expropiada por razones de utilidad colectiva, beneficio social o interés público debidamente comprobadas…” Es decir, la autoridad administrativa debe motivar y comprobar cómo la declaratoria de expropiación buscada es la forma de obtener la “utilidad colectiva”.
Precisado lo anterior, me parece que queda claro que el andamiaje constitucional protege a los particulares de abusos administrativos ya que debe motivar y sustentar el beneficio colectivo de la expropiación, incluso estableciendo los mecanismos de resolución de controversias para revisar esas determinaciones (los tribunales contenciosos administrativos, art. 221 constitucional), debe determinar la indemnización a pagar por expertos a “valor actual” y la indemnización debe ser pagada “previamente” a la toma de posesión del bien expropiado.
Ahora bien, en mi parecer queda claro que la razón de ser de la expropiación es vedar la posibilidad de que particulares “especulen” a costa del beneficio colectivo de una obra pública de cualquier tipo (un puente, un puerto, un aeropuerto o un túnel) que puede traer beneficios económicos. Es decir, el comportamiento “rentista” que pretende extraer un particular del Estado de la necesidad específica de obtener la propiedad para los propósitos públicos de los órganos estatales o incluso de concesionarios. Ese “valor actual” que debe pagarse al particular, no puede traer consigo la “plusvalía” que la existencia futura del potencial proyecto puede traer ya que ese valor no sería obtenido por procesos de mercado. En esos casos, donde el propietario por vía de la negociación no quiere aceptar un valor que sea acorde a su valor de mercado antes de la noticia de la existencia de la obra pública debe existir un procedimiento ágil y expedito para poder facilitar que el Estado pueda indemnizar, en justa medida, el “valor actual” del bien expropiado.
En Guatemala uno de los problemas más grandes que se tienen es la escasa construcción de infraestructura. La vial es de particular importancia porque se sufren sus efectos por los guatemaltecos todos los días. Uno de los “cuellos de botella” importantes que causan que nuestro país tenga rezagos importantes en construcción de obras de infraestructura es precisamente lo engorroso y mal regulada que está la expropiación.
El Decreto 529 contiene la Ley de Expropiación e indica que para poder expropiar se necesita “declaración de utilidad y necesidad pública o interés social por el Congreso de la República” (artículo 2). Los expertos en la materia consideran la norma anterior un despropósito y le atribuyen directamente la enorme complejidad de poder ejecutar proyectos viales ya que es sumamente antitécnico y engorroso obligar a los órganos administrativos (Caminos o las Municipalidades) promover el proceso “político” no “administrativo” de expropiar bienes ante un órgano político cuyas agendas varían de acuerdo a vaivenes políticos. El retraso en la construcción del Libramiento de Chimaltenango es un ejemplo en punto de ello. En la legislación comparada se comprueba que la capacidad de ejecutar la expropiación es una facultad de los órganos administrativos ejecutores, con opción a revisión judicial. En el caso de la infraestructura vial, en la cual tenemos importantes déficits, es aún más grave porque según el Reglamento sobre el derecho de vía de los caminos públicos y su relación con los predios que atraviesan del 5 de junio de 1942 (el “Reglamento de Derecho de Vía”) establece en su artículo 7 que para la construcción de caminos en los cuales se deban afectar terrenos de propiedad particular “…antes de iniciar los trabajos en estos últimos se procederá a adquirir la extensión necesaria, ya sea por donación, que de ella haga el dueño, por compensación con el tramo de camino que se abandone, por venta o por expropiación forzosa…” Como podrá apreciarse, un procedimiento expropiatorio en el Congreso puede ser un valladar de años que puede retrasar el proyecto en cuestión y por esa misma razón se puede prestar a comportamientos “rentistas”.
Por todas estas razones considero que en una muy necesaria amplia reforma u “overhaul” de la normativa aplicable a la planificación, diseño, contratación y construcción de obra pública en general debe abordarse la expropiación y regularla de tal forma que se consagren los principios de la institución de “una forma bien entendida”. La otra vertiente para abordar este problema es promover la independencia judicial y la construcción de un sistema judicial que salvaguarde adecuadamente los derechos. Otra magna tarea cuya necesidad de abordar, todos están de acuerdo, pero muchos sólo del “diente al labio” como hemos ido apreciando en los últimos años.
