Por: Lic. Luis Fernando Bermejo Quiñónez
@BermejoGt
lfernandobermejo@gmail.com
En columnas anteriores abordé con cifras estadísticas e índices, los grandes déficits de Guatemala en materia de infraestructura vial, así como los “cuellos de botella” existentes para construir la misma. En la última columna de fecha 27 de octubre se describió el principal “Mecanismo” que se usan para la sobrevaloración de las obras públicas y de creación artificial de sobrecostos en beneficio de las autoridades y del contratista. Ahora ante esta situación, ¿cuáles son las opciones? Una de ellas es reformar el modelo tradicional de contratación de infraestructura vial pública y la otra es la concesión de carreteras por medio de alianzas público privadas (o APP´s). Ninguno de los dos es la panacea siempre, ambos tienen pros y contras que hay que analizar.
En el modelo tradicional el gobierno planifica y diseña la obra y la construye por medio de eventos públicos competitivos, todo con fondos a cargo del presupuesto o con financiamiento estatal, el cual tiene la ventaja de ser menos costoso que el financiamiento privado. Otra ventaja del modelo es que el gobierno o ente estatal promotor de la obra tiene la flexibilidad de realizar cambios en la obra y su diseño sin procesos complicados de renegociación o con penalidades. Sin embargo, las desventajas del modelo radican en que esa flexibilidad incide en bajos niveles de incentivos para optimizar el valor de la obra en el tiempo y que la entidad pública pueda ocultar los verdaderos costos/beneficios de la obra durante la fase de la planificación. Al respecto de los sobrecostos los estudios académicos han encontrado que bajo el método tradicional a nivel internacional las obras viales tienen sobrecostos de alrededor del 9% sobre el precio adjudicado en licitación[1] y otros que calculan que el sobrecosto se acumula a un promedio de 20.4% sobre el valor inicialmente planificado.[2] Esto claramente contrasta con lo encontrado para Guatemala que en 2019 fue de 129% en la obra pública ejecutada por los ministerios sobre lo adjudicado.
En épocas recientes se ha argüido que el funcionamiento de la propiedad privada, en un mercado competitivo, es superior al funcionamiento de infraestructura de propiedad pública. Así se ha propugnado en muchos países que se aplique el modelo de las APP´s por concesión de la construcción de obras viales a cambio de la facultad de cobrar peajes. Elemento central de las APP es la creación de una “Sociedad de Propósito Específico” o SPE que concluye un acuerdo de concesión con la entidad contratante para entregar y operar infraestructura.
Las principales características de las APP para la construcción de obras de infraestructura y su operación vis a vis al Modelo Tradicional son: i) el sector público puede comprometerse otorgándole a la SPE el derecho de recolectar peajes por el uso de la obra; y ii) El “bundling” o “empaquetamiento” de la obra, lo que quiere decir que todas las fases desde el diseño hasta la operación de la obra vial contratada se incluyen en un solo contrato en el que el sector gubernamental transfiere la mayoría de riesgos al contratista y constructor de la obra (usualmente, accionista en la SPE). Desde el punto de vista de la calidad de la planeación del proyecto y sus materiales, estudios como el de Blanc-Brude, Goldsmith y Välilä[3] prueban que las APP´s son en promedio 24% más caros (64% en EEUU) en costos de construcción ex ante frente a obras construidas por el modelo tradicional, contrario al pensamiento tradicional. Ahora bien, el mayor costo de las obras APP puede ser explicado en el sentido que se tiene el incentivo en invertir en la mejor calidad de la obra ya que bajará los costos posteriores de mantenimiento y aumentará el ciclo de vida de la misma.
Ahora bien, el talón de Aquiles de esta figura radica en cuanto a la flexibilidad operacional, porque por su naturaleza los contratos a largo plazo son incompletos. Por ello las renegociaciones son un factor inherentemente posible en estos y es común. A manera de ejemplo, en un estudio se encontró que en una muestra de 61 de los 62 contratos de concesión de carreteras suscritos por Perú, Chile y Colombia (del año 1993 a 2010) habían existido renegociaciones y en 50 de estos habían existido 540 renegociaciones (430 en Colombia), las cuales la mayoría aumentaban el costo fiscal de la obra y aumentos de trabajos.[4] Por esas constantes renegociaciones es que los autores como Engel, Fischer y Galetovic en su estudio “Privatizing Highways in Latin America: Is it possible to fix what went wrong?”[5] propugnan para países con débil gobernanza en Latinoamérica, como Guatemala, en crear una entidad autónoma para fiscalizar el correcto funcionamiento de las APP´s (en lugar de ser fiscalizadas por la misma entidad las promueve) y de escoger el método tradicional de construcción cuando los pagos a realizarse al contratante de una APP o las garantías de tráfico por las mismas potencialmente puedan exceder el costo de financiamiento de obra pública por renegociaciones o, como se ha visto en España desde el 2010, que en épocas de recesión ha hecho necesario incluso tomar control de los proyectos en quiebra con graves consecuencias al fisco. Es importante considerar todos estos elementos en Guatemala para determinar correctamente cuando una obra puede ser objeto de APP a través de ANADIE o de construcción a cargo del presupuesto nacional, y en particular, reformar la normativa de la Ley de Contrataciones del Estado.
[1] Página 9, obtenido en: Clic aquí
[2] Página 10, obtenido en: Clic aquí
[3] Página 33, obtenido en: Clic aquí
[4] Páginas 40 y 41, obtenido de: Clic aquí
[5] Disponible en: Clic aquí
